全球分享经济政策全景报告

蔡雄山  腾讯研究院法律研究中心首席研究员

  纵观全球分享经济政策,体现出差异性与同质性并存的特点。由于分享经济在全球的发展体现出区域间不平衡的样态,相对应的各地区、国家在针对性的举措上就体现出差异化的特点;而分享经济又存在着自身发展的内在逻辑,该共通性又引导各地区、国家在采取相关措施时走向了“殊途同归”的道路。但无论什么政策,都应在明确相应的目的下实行,而就目前各地区、国家的政策来倒推其目的来看,又会发现其目的具有高度一致性:即推动分享经济的发展。

  以上内容便构成了如今全球分享经济政策的“基本面”,即在推动分享经济发展的目的引导下,通过差异性与同质性的政策,为本地区、本国的分享经济起步、持续发展提供动力,也即所谓当今分享经济政策发展的“一点两面”:促进分享经济发展中心点,体现出政策的同质面与差异面。

  本报告在遵循上述“基本面”的前提下,为了更好的理清全球分享经济政策,将从以下三个层面进行解析:国家战略层面;具体促进措施层面以及监管层面。

 一、国家战略层面

  从战略层面观察各地区、各国的政策,总体表现出积极推动分享经济发展的趋势。欧盟通过其单一数字市场战略,希望抓住分享经济机遇在数字经济时代弯道超车;美国利用其先发优势,宏观战略上呵护分享经济发展;日韩等国也在积极探索,战略上为分享经济发展保驾护航。

(一)积极战略部署,打出战略“组合拳”

  欧洲诸国、日本、韩国等积极进行分享经济的战略部署,利用战略定位、进行长远规划等方式,对分享经济发展,在战略上打出“组合拳”。

  从战略定位角度看,欧盟将分享经济置于欧盟单一市场计划的重要组成部分,是欧盟内部资本要素、人员要素等自由流动的重要一环,也与欧盟单一数字市场战略遥相呼应。由此可见,分享经济受到了极大重视。

  除了战略上对分享经济进行重要定位,对分享经济进行时间规划也是如今各国的重要战略举措。

(二)平稳战略应对,呵护分享经济发展

  基于分享经济市场发展的不同,从战略应对上,美国的表现与以上诸国有着一定的不同。其中美国比较突出的战略表现就是美国贸易委员会向外界传达的美国对于分享经济的基调“以一种不会妨碍创新却能保护消费者的方式,监管这类新的商业模式。”美国的战略上的平稳是以其市场的发展作为基础支撑,如今排在世界前列的分享经济企业中大多数都是美国公司,战略的定位应当从积极推动转为呵护为主。

二、具体促进措施

  具体促进措施是各国政府在推进分享经济发展中采取的具有普遍共通性的、能够有效带动分享经济发展的措施。本报告选取了其中有典型意义的五个举措进行分析。

 (一)积极调查研究,深度剖析分享经济

  2013年欧盟经济和社会委员会召开听证会,就分享经济展开讨论,目的就是为了更加了解分享经济。此外,作为此次听证会的另一项成果,成立了分享经济的行业组织,即欧盟分享经济的联盟。该组织存在的一个重要的目的就是市场调研,参与成员国相关政策制定的多边会议以及提供行业政策建议。

  除了联邦层面的调查外,美国地方政府层面,由美国国家城市联盟自我开展对于分享经济运行状况的调查,积极探讨分享经济在各城市的发展状况。同理,韩国由政府主导,也对分享经济进行深度研究。

(二)创新政府管理方式,大力推动公众参与

  分享经济的发展注定会惠及到百姓,因此了解民众对于分享经济的意见至关重要,这也是体现公众参与、参与式民主的重要形式。这里欧盟和美国进行了一致性的选择。

  欧盟于2015年9月对外展开公众咨询,并且于2016年3月将咨询的结果公布于网络。咨询内容涉及了分享竞技平台,公众对于现有法规的意见以及对于个人隐私的关注。

  美国对于民众意见的了解主要是通过联邦贸易委员会,由联邦贸易委员会提供相应网络反馈渠道,通过网络来了解民众对于分享经济的看法。

(三)鼓励行业协会的发展

  分享经济归根到底是市场经济的产物,通过行业协会管理与自律不仅能更加有利于分享经济发展,而且更加能够适应分享经济自身的特点。这里表现最为突出的就是欧盟及英国。

(四)发展试点城市,探索分享经济

  由于全球对于分享经济的认知尚不完善,除了采取理论上探讨外,通过实践也是获取有关分享经济知识的一种重要渠道。因此各国都做出划分“试验田”的方式,对分享经济的运作以及监管等其他事项进行实验,好比划出分享经济的“特区”。这种方式既能保证不落后于实际,也能保证将可能的不利影响控制在一定范围内。

(五)出台政策文件,利用“软法”推动分享经济

  从法律制度上讲,法律的制定经过严格的程序,因而效力较高,具有很强的执行力,但因此也就具有了不易更改、容易落后于实践的问题。因此面对新兴事物,往往会采取较容易出台的政策,可灵活变更的文件进行管理,这种方式因此叫做“软法”。在面对分享经济如此新的事物时,欧盟便十分明智的采用“软法”的方式进行管理,十分契合分享经济。

  欧盟即将出台的分享经济政策没有采用条例(Regulation)、指令(Directive)的形式,而是采用指南(Guide)的方式。一方面,分享经济正蓬勃发展,远未到成熟定型的时候,这意味着分享经济仍处于不断快速变化发展之中;另外一方面,分享经济的崛起对传统经济形态已经产生一定影响。

三、监管层面

  监管可理解为政府对待事物的处理策略,本报告从这个角度出发看待各地区、国家的监管策略。具体来讲,包括一体两翼,三个方面的内容:市场准入、消费者保护以及从业人员的保障。

(一)市场准入

  就市场准入而言,无论是美国还是欧盟,都遵循了一个路径,即采取“底线”策略。所谓的底线“策略”就如同在用政府行为为分享经济的底部划定一条线,在这条线之上的事情,分享经济都可以去做。这无疑是对分享经济的一种极大地鼓励。

(二)消费者保护

  分享经济自诞生以来引起的比较重要的一个关注就是安全性问题,而且是集中在对于消费者的安全保护上。为了解决该问题,包括欧盟、美国都采取从平台与从业者入手,解决该问题。

  欧盟借助监管平台中介的条例指引,鼓励分享经济保险的发展,为分享经济确立最低限度的安全和质量标准,从而让消费者放心参与P2P分享活动。

  消费者的保护方面目前采用的监管模式是间接地、事前的监管,通过规范从业者和平台,保证消费者接受的服务或者产品的质量,从而保护消费者。

(三)从业者保障

  如何监管分享经济的从业者,同时保证从业者的相关利益也是分享经济政策的重要一环,而在这环节中,比较有代表性的举措有两个:保险制度以及对从业人员与平台关系的确认。

  欧盟首先就提出要鼓励分享经济保险的发展,依然以专车为例,在英国以及美国的芝加哥,都提出要求平台在经营时提供保险,其中芝加哥要求必须为强制保险。就从业人员与平台关系而言,在2015年6月,美国加州劳动委员会(California Labor Commissioner’s Office)裁定,Uber的一名司机是该公司的雇员(Employee),而不是Uber公司一直主张的独立合同工(Independent Contractor)。从而从个案上确立了从业人员与平台的劳动关系,单从这点看,的确给予了从业人员较大的保护,不过对于分享经济平台的发展利弊,却仍需要慎重考虑。

  一体两翼反映的本质监管思路是给分享经济放行:即无论分享经济发展的样态如何,尽量使分享经济能够在现今的体系下运行,而同时抓住市场运行中可能出现问题的关键点,扫除障碍,为分享经济发展铺路。

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