解读美最严网络中立规则

解读美最严网络中立规则

卢依 腾讯研究院研究员、斯坦福大学法学院访问学者 

        编者按：美国网络中立重新立法经过一年峰回路转的发展，美国联邦通信委员会（FCC）终于在2015年2月27日通过新法案，实现了重新分类的做法，意味着网络服务提供商（ISP）将由原本的信息服务提供商被重新划分为具有公共设施色彩的基础电信运营商，接受严格的法律规制：付费的网络快车道将被明令禁止，而移动网络也将被要求遵守同样的网络中立要求。鉴于网络基础设施的使用和收费问题对互联网业的所有参与者乃至任何一名网络用户都有重大影响，这次立法不仅被认为对于互联网法律有里程碑式的意义，也是公民网络权利和公共利益的一次巨大胜利。

　　在2014年1月，华盛顿上诉法院的判决使得FCC对网络中立进行重新立法时，业界和舆论均认为重新分类的做法几乎没有可能。从立法程序的角度，法院认可美国通讯法案706条款赋予FCC采纳《开放网络指令》的积极立法权，认可《网络开放指令》的规则属于706条款所赋予FCC立法权限范围之内；但问题在于《网络开放指令》要求作为信息服务提供商的ISP履行基础电信运营商义务，违反通讯法案的明确禁止条款，因此《网络开放指令》的相应部分无效。当时FCC表示将制定宽带运营商信息传输的最低标准，并采取具体情况具体分析的原则来判断运营商是否符合该标准。这类规则在FCC认为不损害竞争的情况下，允许网站向宽带运营商支付较高价格获得差异化服务，实际上为宽带运营商提供了一些余地。但宽松的网络中立原则并没有从本质上改变付费优先待遇的可能性：网络运营商仍然享有操控网络接入服务的优势地位——这意味着消费者对于产品和服务的自由选择仍有可能受到限制，而资金有限的中小企业也会在利用互联网进行创新时遭遇无形的门槛，对于初创企业而言更是事关生死。 　　代表互联网用户利益和中小企业的各类团体对FCC进行了猛烈游说，要求实行重新分类的立法模式。主流网络运营商如 Comcast, AT&T 和 Verizon等则强烈反对重新分类，认为将导致费用监管和其他应用于传统电信网络的规定适用于ISP，对ISP和创新造成沉重负担。2014年底，索尼，思科，英特尔，高通等企业联名上书FCC，表示重新分类这种政策上的重大转变不仅对于维护网络开放性而言并非必要，还会对原有的数据自由流动、宽带网络投资、互联网服务和在线言论表达造成不利影响，长远来讲将影响美国一直领先世界的互联网经济。美国第四大运营商Sprint赞同重新分类的做法，并认为相应的立法应当同等适用于有线和无线网络。Sprint CTO表示重新分类并不会影响公司推出和投资宽带服务，但重点是FCC的立法应属于“轻度规制(light touch of regulation)”并确保权力节制原则得到遵守，从通讯法案中去除大量已经过时的法律规定。重新分类对Sprint而言利大于弊：Sprint并没有任何有线宽带基础设施，完全只经营无线网络业务；重新分类意味着拥有大量有线宽带基础设施的竞争对手将受到更严厉的管制，反而为类似于Sprint的无线网络运营商带来许多竞争优势。 　　Netflix作为内容商的代表明确表示支持重新分类，其内容分发副总裁通过企业博客表示，快车道的存在将会影响网络动态的平衡，从网络架构的角度而言快车道并不十分有效，而从市场营销的角度来说，快车道很可能被用作向内容提供商兜售“优先接入渠道”的工具。基于业务形态发展，Google对于网络中立问题的立场有微妙的变化。从2006年到2010 年FCC出台《网络开放指令》时，Google是网络中立规则的坚实拥护者。2010年之后，Google产品逐渐走向多元化，包括Youtube业务的发展和与无线运营商的合作使得Google对网络中立原则的坚持有所放松，并倾向于无线运营商应当对网络中立原则拥有豁免权。2014年初当Verizon一案判决时，Google并未在网络中立新规制定的游说浪潮中表态；到2015年初，与直接倡导网络开放中立相比，Google转而要求FCC保证在重新分类的同时，应当确保ISP能够像基础电信运营商一样接入任何由公用事业控制的电线杆，电缆管道，中转站以及相应设施的通行权。Google去年起在美国堪萨斯、奥斯汀等城市建设Google Fiber宽带服务，同时也面临着设置新的光缆等基础设施的高昂成本，因此希望通过将ISP重新分类的规则确保Google Fiber在顺利铺设的同时也能够接入相关基础设施。如果新规定真的赋予Google接入电信基础设施的权利，将对宽带网络服务的法律基础产生重大影响。 　　就在FCC承诺通过法案的时间一拖再拖，而各个利益相关主体持续进行猛烈游说的时候，美国总统奥巴马在2014年11月的发言对网络中立政策走向起到了重大影响。奥巴马明确支持严格网络中立，倡导重新分类，甚至在发言中提出了相当详细的原则。此后FCC主席在2015年1月表示将考虑以重新分类为基础的新网络中立规则。2月6日，FCC发布网络中立提案； 26日，FCC以三比二投票通过新法案，确立重新分类的严格网络中立模式。 　　作为FCC有史以来最为严格的网络中立规定，新提案明确了以下若干要点： 　　1.强调开放的互联网对保护消费者和创新活动的必要性。FCC屡次强调网络开放性对于保护消费者选择权，鼓励和促进创新活动，以及保护言论自由的重大意义。互联网的开放能够确保消费者自由接入内容和服务，同时避免网络服务商为追求商业利益而对新的产品或服务进行节流、屏蔽措施。对言论自由而言，网络开放避免ISP成为言论的守门人，也为新产品和服务的发明发展提供了更具可预见性的环境。 　　2. 宽带网络接入服务将重新分类为公共服务，接受与基础电信运营商类似的法律监管。FCC享有美国通讯法案赋予的立法权限，对宽带网络接入服务实施监管；同时也将遵循权力节制原则（Forbearance ）, 避免将通讯法案中过时或并不适用于现代网络服务的规定适用于宽带网络服务商。无论网络接入服务的对象是终端用户或内容分发商，该网络接入服务提供商都将被视为重新分类的对象。 　　就权力节制原则而言，FCC将避免执行有违公共利益的条款，避开规制传统电信业的例如价格管控，特殊费用和准入方面的规定。 　　适用于ISP的主要Title II条款则包括： 　　ISP实践需遵循公平合理原则 　　在消费者投诉的情况下监管机构有权进行调查，并采取相应的执法行动 　　保护消费者隐私 　　对于电缆和光纤等基础设施保障公平接入，促进新的宽带网络服务的发展 　　保护残疾人利益 　　促进发展对宽带网络服务未来的资金支持 　　3. 确立明线规则，包括： 　　禁止屏蔽: 宽带服务提供商不得对合法的内容，程序，服务以及设备进行屏蔽；禁止流量调节: 宽带服务提供商不得对合法的网络流量进行基于内容，程序，服务或设备的流量调节措施；禁止付费优先待遇，即禁止创设网络快车道，宽带服务商不得在收受对价的基础上给予特定的网络流量以优先待遇，也禁止ISP对其关联公司的内容或服务提供优先待遇。 　　4. 新法尊重ISP对于网络管理在技术和工程方面的需求，允许合理的网络管理措施的存在。但必须确保管理措施确实出于合法的网络管理目的，而非商业目的。对此FCC并没有披露详细文本，因此FCC对于网络管理措施是否合理的判定仍可能享有许多自由裁量空间。 　　5.为鼓励和保护宽带运营商持续投资网络基础设施的热情，新法制定了促进投资和自由竞争的条款，包括杜绝价格管控和关税，不在网络连接的“最后一英里”进行分类计价，以及杜绝给ISP造成沉重负担的行政管理程序或财政标准等 。 　　美国网络中立规则虽然已经通过，但立法文本至今没有全文公开，上述解读均来自非常有限的公开信息。立法文本在最终公布之前仍可能有所变化，但提案要点中明线规则的实现已经得到严格保障，对于网络中立立法来说是一个重大进步。除了重新分类之外，对于移动互联网的适用也是新规的亮点。随着移动端的普及和移动网络流量日渐增加，要求移动运营商同样遵守网络中立显然符合市场趋势，但FCC目前尚未将移动互联网的后向收费模式，例如赞助数据（Sponsored Data）等纳入网络中立的监管范围。