数据开放促进国家治理转型与变革

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【演讲者简介】 张茉楠,中国国际经济交流中心战略研究部副研究员,经济学博士后。现任中国国际问题研究基金会研究员,中国宏观经济学会专家,中国国际贸易组织研究会外顾委委员,北师大兼职教授,“新供给50人论坛成员”、美国全球经济学家网站Projecet-Synicate特邀研究员、《国际石油与经济》等杂志编委,以及《经济参考报》、《中国经营报》、香港“中美聚焦”等重点报刊、财经网站专栏作家。主要从事全球宏观经济、国际金融与货币,以及国际战略等问题研究。先后在《求是》、《红旗文摘》、《新华文摘》、《管理世界》、《宏观经济管理》、《改革》、《国际问题研究》、《中国金融》等国内外核心期刊、SSCI期刊上发表学术论文三百余篇。出版两部学术专著,合著、参与编辑学术著作近二十余部。近几年,先后主持并承担了国家社会科学基金、自然科学基金、博士后基金、国务院研究室、中财办、发改委、财政部、商务部、科技部课题三十余项。2013年入选新京报“中国青年十大经济学人”。

图:中国国际经济交流中心战略研究部副研究员张茉楠

以下是张茉楠在《中国大数据应用前沿调研报告暨大数据技术精锐企业图谱》发布会上就《数据开放促进国家治理转型与变革》做的主题演讲原文。

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感谢第一财经研究院与明略数据的邀请。

我想今天在座各位能够参加此次发布会,可能是因为很多人都感受到我们今天正在被大数据革命浪潮所裹挟。从现在的情况来讲,数据实际上是给我们更多发现价值、创造价值的可能。所以,在大数据时代最关键的就是让数据流动起来,让数据创造更大的价值。为打破数据孤岛,使人类摆脱这种塔斯马尼亚孤岛现象,人类最需要的是一种开放的心态,通过开放来拥抱即将到来的大数据时代。所以今天我跟大家交流的主题就是开放数据与国家治理的转型。

从我的理解意义来讲,国家治理的意义已不单单是政府治理,在大数据时代、互联网时代,其实更多的是一种多元共治的时代。无论我们在座的每一个人、每一个企业,每一个NGO实际上都是推动国家治理能力现代化的一份子。今天的时代,是共享的时代。共享、共创、共赢是这个时代的特征和主旋律。因为正值大数据产业规划发布之际,我也想从大数据规划纲要的重点来与大家交流我对国家大数据战略的一些理解。今年3月份,有我参与的课题组给国家报了一个大数据治国国家战略,并有幸受到了习主席的批示。所以我想既然大数据是一个时代的特征,那它就不仅仅是一个技术层面,更是一种国家战略层面上重要的举措。

《纲要》三大战略任务:数据开放共享、产业创新与安全保障

细读纲要全文可以看出,整个纲要规划明确了三大战略任务:数据开放共享;通过开放促进万众创新、大众创业,实现产业升级创新;第三个就是安全保障。在整个国家大数据发展的产业链条,这三个都是关键词和重点。

实际上每个人,包括一财研究院、明略数据实际上都是大数据时代的弄潮儿。特别是从西方国家来看,新媒体特别是大数据对整个媒体的冲击特别大。最近,奥巴马邀请来自硅谷的著名大数据专家来担任美国白宫的数字部主任,实际上就是为了更多的实现美国对外话语权、对外国家形象的数字化再造。从这个角度来讲,美国的大数据已经更多的和美国国家战略、美国对外国家形象塑造紧密的联系在一起。从西方发展历程来看,他们从国家发展战略、法律法规制定,到具体行动纲要、行动计划形成了非常完整的国家战略体系。现在不仅是发达国家或数据大国,如新加坡这样的小国家如果能够更多的掌握数据,就也将拥有更多的主导天下的权利。这就是所谓的“得数据者,得天下”,并且也已经成为各个国家政府的共识。这样一个大背景下也正是我们国家大数据产业战略应运而生的时代背景。

大数据时代:去“加号” 实现真正融合

我对大数据有一些不同的理解。现在大家谈互联网+,但我觉得在中国现在这个特定的发展阶段,我们恰恰需要“去加号”。中国和西方国家的发展相比,缺少从工业化社会到信息化社会的过度。目前中国还是一个传统的工业化社会,所以我觉得现在中国没有经历过实体数据化的历史发展阶段,“做加法”的话,工业化、信息化还是很难实现两层皮的磨合。真正的数据经济和大数据时代是数据实体化和实体数据化的融合。在这样的时代背景下,中国的数据生产者、数据开放者、数据赋能者和数据价值的发现者是最重要的,因为他们实际上是帮助传统企业发现数据价值,创造基于业务量的数据量,在座的很多大数据公司实际上就是营造整个大数据产业生态的赋能者的角色。这是我对互联网+的不同理解,我认为中国应该实现融合而不是去做加法。

我认为大数据不仅是技术或生产力,它是生产关系的重塑。从国家经济基础到政府治理的上层建筑,大数据在全方位的改变经济、社会,包括很多传统的经济规律,比如规模经济、3E理论都在发生改变。我们每个人,每个个体,不仅是生产者也是需求者、创造者,自身就是数据生产商和数据价值的创造者。在这种情况下,经济规律,比如共享经济、零边际成本创新理论正在改变传统的基于工业化社会的经济发展门槛,给更多人创新创造的机会。

因为我不是技术专家,所以我对大数据的理解更多的是从“大数据从哪来,到哪去”的路径来理解。我将数据来源归纳为三类:第一类,用户自主输入的。比如每个人每天生产的数据;第二类,基于数据采集与数据聚合、数据赋能的数据生产商通过采集器进行二次加工生产的数据;第三类,数据使用过程中产生的,比如企业使用ERP、制造2025工业互联网基于业务所产生的数据链条。我认为这是一个不断循环往复,产生数据价值、产生数据交互的数据。

另一方面,数据开放的重要性更在于中国是数据大国但还不是数据强国,因为大量数据处于沉睡、未被唤醒的状态。这就更需要国家推动、行业引领者们把沉睡的数据、未唤醒的数据变成有价值、有创造价值的活跃型数据。这才是数据开放该实现的价值,而不是简单的让数据公开共享,是通过更多的数据开放来实现一种价值创造。

开放数据:一场推动政府的共创运动

从政府的角度,西方发达国家数据开放的历史来看,是政府引领社会实现社会共创的运动,不仅是个人创新,更多的是社会创新和公共创新。所以在这样的创新浪潮之下,社会也变得越来越开放。

西方国家数据开放的历史是和其国内政府公共管理革命的历史相吻合的。在上世纪七八十年代,德国就制定了信息开放法,实际上就是要改变政府原来庞大、臃肿、低效率的状态。特别是在上世纪80年代,掀起了一轮新自由主义革命,非常有代表性的就是美国里根总统和英国撒切尔夫人。他们在推动经济自由化、市场化的过程中,也在通过信息技术革命进行信息管理、流程再造来改变政府臃肿低效的状态,实现“轻装上阵”的目标。当下这轮大数据、云计算、信息化革命也正在推动全球新一轮的政府革命,我也把它称之为政府3.0革命。在新一轮大数据政府或开放政府的运动下,更多的国家希望成为透明政府或者责任政府、高效政府来提升整个社会管理水平的现代化和科学决策的能力。

我认为大数据政府是在面临全面转型。政府由一家独大的权位治理到现在的公共治理和多元治理、数字治理。另一方面是现在由原来封闭的治理架构向开放透明的治理架构转变。第三就是由垂直的管理架构向扁平化、共享化、并联化管理架构转变,权利决策也向公共决策转变。

全球数据开放全景图与政府行动计划

从西方国家数据开放历史来看,民生需求、公共价值是政府数据开放的推动力、始能者。全球193个联合国成员中有130多个国家政府已经逐步实现数据共享开放,尤其在公共领域:教育、医疗、社会服务、环境、环保中很多国家都制订了数据开放集和数据开放目录。美国在开放GPS定位系统之后,推动了气象、环保和精准农业一系列产业链服务,创造了巨大商业的价值,这实际上就是政府数据开放所创造的直接利益。从欧盟国家来看,很多的国家在数据开放的领域中优先开放公共领域,与民生相关,如社会福利、交通、医疗、教育都是非常好的开放实践。

美国在09年首先启动了开放政府计划。截至2012年1月底,美国现有网站37万个原始数据集和相关的地理空间数据集,包括一些政府的应用程序、开发程序、软件接口程序都已经覆盖了全国各个领域、各个部门,最终实现了政府全面开放的状态。根据统计,现在美国数据开放体系覆盖了全美39个州,34个城市和县,177个政府部门和机构,几乎实现了全国范围内的数据整合开放。

美国亚特兰大政府公开开放数据来实现公共治理和公共创新行动,更多的让居民加入到自行车运动当中,从而实现政府治理、社会治理的优化问题。

英国政府也通过数据开放推动透明政府。英国政府从全球排名来讲,从各个方面排名都是第一。英国政府一直以开放的心态来与企业成为数据开放伙伴。中国政府如果能以平等的心态来推动数据开放会让未来的开放价值与开放愿景变得非常广阔。

以下是我总结的全球数据开放经验规律。很多国家明确不开放兜底,即设置安全底线;优先开放公共大数据,推动社会管理创新、社会创新;按照国家开放数据整体规划制定各个部门的计划。很多国家,如英国、美国每个季度、年度都会以白皮书、发布报告的形式向公众公开全社会数据开放状况。第四是制定公共部门开放清单;第五是滚动开放数据,通过营造数据开放的生态环境和产业链,数据聚合、数据生产、数据价值的发现,滚动创造价值。通过数据关联和数据之间的聚合,让政府数据、公众数据、企业数据能在更大的范围内实现数据共享,打破数据壁垒,规避数据孤岛。

这是数据开放宪章总结的数据开放领域,主要包括几大领域,企业类、司法类、地球观测、能源环境、教育、公共财政以及涉及到全球发展、人类福利的这些领域都是国家政府可以首先推动数据开放的领域。

光有开放数据是不够的,还有更重要的

数据开放只是一个起点,是营造中国数据开放大舞台、大图景的一个环节。但与之相关的安全问题、立法问题、法律法规问题、标准问题在现有发展阶段的中国并没有建立起来,所以我认为围绕建立数据开放的数据树才是最重要的,去实际上解决数据开放复杂性的问题。

从数据开放的角度来讲,还没有一个全球层面上的数据标准共识。其实从2012年开始,包括一些国际标准化组织、国外著名行业标准组织都在积极推动行业数据开放标准的研制,但至今并未达成非常完备的全球层面的数据标准。中国在这一两年也在积极推动数据开放的标准、法律法规的建设,但相应的内容还处在初级阶段,比如中信部正在积极研制一些标准,包括信息技术的大数据术语、相关参考模型或者数据标准接口的规范。但我认为这些内容还是处在数据层面上或技术层面上的规范,从治理层面、制度层面,甚至从数据伦理层面,包括隐私问题的法律法规标准还没有涉及到。所以,这些内容更多的需要国家在顶层设计上统筹考虑。另外,比如像阿里这样的公司,可以说是全球电商,很多数据是跨境交易,那在跨境过程中可能就涉及到数据储存的问题。同时这个数据主权的问题也还需要有一个全球层面的,全球治理的一种考量。所以我认为这些方面的问题,冲突也好、矛盾也好都需要国家在未来制定数据开放顶层设计中加以考虑。美国、欧洲的很多国家在上世纪,政府开放法律都已经建立起来,包括《电子信息自由法》、《数据质量法》等,为下一步数据开放打好了法制基础。这个方面就需要我们相关部门去认真思考。

最后一个问题,三大战略任务,数据的开放共享包括整个产业的创新,但我认为最底层的保障问题现在还没有解决。现在,大数据安全已不仅仅是信息安全、技术安全、网络安全,在很大程度上已经上升到国家战略层面安全。特别是“棱镜门”事件,美国一系列的网络安全战略已经把美国数据霸权的建立塑造成美国新霸权主义很突出的特征。我认为在现在的大数据时代,中国政府,相对于美国来讲,尽管数据没有开放,但因为我们的能力,可能完全是一种透明的状态。在很多领域中,这种国家安全、相应的跨境数据主权治理方面实际上是面临很大的数据挑战。美国新出台了网络空间国家战略、网络国际空间行动规划,实际上已经构建了新一轮的国际防御体系。2015年,欧洲已经推出政府云采购安全框架,对风险监测、安全的目标架构做了非常完备的设计。日本也刚刚出台数据安全战略,信息资源流动、法制已经面向未来的数据开放做了非常好的国际层面设计。所以我认为,无论是对企业、研究者,还是国家,在新一轮大数据挑战中挑战和机遇并存,甚至在很大层面上,中国面临的挑战大于机遇。我们有美好的数据海洋愿景与蓝图,但中国能不能一步一步把控数据安全、数据资产、数据安全才是我们当下应该认真思考的问题。

再次感谢第一财经研究院与明略的邀请。我们也在进行国家数据开放课题研究,也邀请大家共同参与进来。国家顶层设计一定要实实在在的落地,一步一步的把战略支撑做起来,这样未来的战略、战术,未来2018年数据开放愿景才能一步一步实现!谢谢!

以下是演讲视频:

视频内容

原文发布于微信公众号 - 大数据文摘(BigDataDigest)

原文发表时间:2015-10-07

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