美德加快健全自动驾驶制度对我国的启示

2017-02-23 腾讯研究院

中国信息通信研究院与腾讯研究院AI联合课题组 伦一 中国信息通信研究院互联网法律研究中心研究员，主要研究方向为电信市场开放、WTO规则等

近年来，美、德等发达国家积极推动立法，鼓励自动驾驶车辆测试及应用。2016年9月21日，美国交通运输部（DOT）颁布《联邦自动驾驶汽车政策》，提出自动驾驶汽车安全评估、联邦与州监管政策协调等四部分内容，进一步为自动驾驶技术提供了制度保障。

2016年4月，德国政府批准了交通部起草的相关法案，将“驾驶员”定义扩大到能够完全控制车辆的自动系统。

目前我国自动驾驶方面立法政策相对滞后，未来应构建多部门协同管理机制，推动相关立法及修订工作，完善各项配套措施，牢牢把握自动驾驶发展机遇。

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全球自动驾驶进展及趋势

自动驾驶产业快速发展，已成为全球车企、高科技企业竞相追逐的目标。美国和德国自2010年以来积极推动自动驾驶路测等方面立法，有效推动了产业发展，值得我国借鉴。

（一）产业竞争格局：美德持续领先，2020年成为自动驾驶产业关键节点

从国际自动驾驶产业总体发展情况看，美国、德国全面领先，处于第一梯队，引领国际产业前沿。其中美国以创新生态为引领，以科技进步为导向，处于全面领先地位；德国以大型车企为引领，整合全球资源，以全面商用为目标，也居于战略高位。两者发展水平远远领先于日本、韩国、中国、英国等国家。

从发展步伐看，美国、德国纷纷将2020年作为重要时间节点，希望届时实现自动驾驶汽车全面部署。美国谷歌公司自动驾驶汽车累计里程已经达到100万公里，致力于2020年之前实现完全自动驾驶；美国第二大网约车服务商Lyft近日公布自动驾驶汽车三阶段发展计划，[1]预计在2021到2022年实现所有服务由全自动驾驶汽车完成；福特公司计划在2021年之前为出租车公司或其他拼车服务公司提供自动驾驶汽车。德国宝马公司于2016年3月发布新版“第一战略”，重点推动自动化与全面互联驾驶发展，计划在2021年于中国市场推出自动驾驶汽车；戴姆勒公司于2015年在美国内华达州获得首个自动驾驶卡车公共道路测试许可，计划在2020年前实现自动驾驶卡车全面部署。综上，2020年已经成为美、德发展自动驾驶产业的关键节点。

（二）全球立法趋势：联合国正通过立法清除自动驾驶发展障碍

虽然全球自动驾驶立法整体处于初级阶段，但联合国等国际组织正在积极推动原有法规修订，为自动驾驶技术部署清除法律障碍，取得了积极进展。

联合国关于道路交通管理的《维也纳道路交通公约》获得修正，为自动驾驶技术在交通运输中的应用清除了障碍。2016年3月23日，《维也纳道路交通公约》一项有关车辆自动驾驶技术的修正案当天正式生效，这项修正案明确规定，在全面符合联合国车辆管理条例或者驾驶员可以选择关闭该技术的情况下，将驾驶车辆的职责交给自动驾驶技术可以被应用到交通运输当中。修正案的通过，意味着包括美国在内的72个签约国可允许自动驾驶功能汽车在特定时间自动驾驶。

联合国世界车辆法规协调论坛制定的《1958年协定书》拟取消主动转向功能应用的速度限制。《1958年协定书》[2]近日展开修订讨论，拟取消第79号条例“转向设备”对主动转向功能的速度限制要求。原条例规定，当车辆主动转向系统开启时，如果车辆速度超过限定速度10公里/小时20%以上，或信号不再被接收时，车辆应采取视觉、声觉或触觉反馈等方式驾驶员做出明确警示，并停止自动驾驶控制功能。取消速度限制后，车辆将被允许在更高速度情况下实施主动转向功能，更有利于自动驾驶车辆商用推广。[3]

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美、德自动驾驶重点政策立法方向

（一）美国自动驾驶政策及立法进展

美国近年来在联邦层面出台支持自动驾驶技术的战略性文件，并在各州积极进行立法，推动无人驾驶路测及相关工作。

01| 联邦层面

美国高速公路交通安全管理局（NHTSA）[4]2013年发布“对自动驾驶车辆管制政策的初步意见”，支持自动驾驶技术发展和推广，要求参与自动驾驶车辆测试的驾驶人应具有安全控制车辆的能力，企业应确保测试对其他道路使用者安全风险降至最低，自动驾驶车辆由自动驾驶模式转换到人工驾驶模式的过程安全、简单、及时，但不建议各州立法允许超出测试用途的自动驾驶车辆上道路行驶。NHTSA于2016年1月发布另一份报告，对自动驾驶技术的态度发生转变，提出“完全自动驾驶汽车在未来实现广泛部署将是可行的”。

为进一步鼓励自动驾驶产业发展，美国交通运输部（DOT）2016年9月颁布专门针对自动驾驶车辆的《联邦自动驾驶汽车政策》[5]，目的是“为自动驾驶安全部署提供政策框架，从而有效利用技术变革带来的优势。”新政策主要包括四点内容：

第一部分为“安全评估”，提出了供自动驾驶汽车设计、测试和应用的15点措施；第二部分为“州政策样板”，涵盖了联邦与州在高度自动驾驶汽车监管方面的分歧与协调；第三部分与第四部分均为“监管工具”，首先点明了美国高速公路安全管理局（NHTSA）如何确保新技术应用的安全性，其次明确了“现代监管工具”的重要性，认为政策制定者应促进挽救生命的各项技术在自动驾驶车辆上的应用。新政策发布后，NHTSA发布了进一步细化新政的执行文件，并特别指出，若出现自动驾驶系统危险情况下导致司机无法重新控制车辆的风险，NHTSA将进行强制性召回处理。

02| 州层面

截至2015年底，共有16个州引入了自动驾驶汽车的路测立法，9个州[6]的16部法案及行政命令正式生效，主要内容如下表所示。

第一，允许自动驾驶车辆接入公共道路进行测试，简化自动驾驶车辆测试许可程序。美国通过自动驾驶车辆立法及提出自动驾驶车辆立法草案的州，其法案基本都包括了自动驾驶相关技术定义[7]，并允许车企在州内高速公路及公共道路进行测试。从测试许可要求来看，内华达州进一步明确了许可条件，简化许可流程。该州颁发的测试许可证有地理类型[8]和环境类型[9]的划分，企业需按照许可证类型下开展测试工作，当希望扩大测试许可证范围时，仅需提供新的类型下的测试证明，无需进行额外1万英里的运行里程证明及其他测试经验证明。

第二，明确车辆原始制造商与自动驾驶技术提供商之间的责任。佛罗里达州、密歇根州自动驾驶立法均规定，车辆在被第三方改造为自动驾驶车辆后，车辆的原始制造商不对自动驾驶车辆的缺陷负责，除非有证据证明车辆在被改造为自动驾驶车辆前就已存在缺陷。

第三，开展完全无人驾驶等前瞻性领域立法。2016年以来，15个州在路测法案基础上继续开展立法探索。加州议会2016年1月审议通过法案，授权theContra Costa运输管理机构（CCTA）[10]实施完全无人驾驶汽车的试点项目，测试完全无人驾驶汽车[11]。佛罗里达州和密歇根州也分别于2016年4月和9月通过新的法案，移除了自动驾驶车辆中必须有驾驶员的规定，要求研究人员在必要时能够迅速远程接管对车辆的控制，或者汽车自身必须能够停车或减速。[12]

（二）德国自动驾驶政策及立法进展

德国为自动驾驶车辆测试和准入问题清除障碍，积极探索自动驾驶车辆事故界定的实现方式，高度重视自动驾驶车辆数据保护问题。

第一，通过法律政策解决自动驾驶汽车的测试准入问题。2015年，德国政府已允许在连接慕尼黑和柏林的A9高速公路上开展自动驾驶汽车测试项目。为了增强自动驾驶系统的法律依据，2016年4月，德国政府宣布批准了交通部起草的相关法案。新法案中，“驾驶员”的定义将被扩大，具有对车辆完全控制的自动系统也同样被重视。德国政府认为：自动运输系统必须符合联合国欧洲经济委员会的技术法规，并应让驾驶员可以操控或禁用它们。

第二，探索解决自动驾驶车辆事故责任判定问题。德国《道路交通法》规定，道路交通事故严格责任独立于车辆的自动化程度，即机动车持有人必须承担责任。但是，根据德国学者的预测，随着技术发展，这种责任会逐渐从驾驶员向（自动化驾驶系统的）生产商转移。德国交通部长也表示，目前正在计划出台新规，要求汽车厂商在自动驾驶车辆中安装黑匣子，以便在事故后判定安全责任，开展保险理赔工作。宝马公司等汽车厂商目前也在利用大数据技术掌握用户驾驶习惯，希望以此完善商业保险制度，为车企提供保障。

第三，注重自动驾驶车辆数据保护。作为数据保护非常严格的国家，自动化驾驶中的数据保护也成为德国交通法庭代表大会上的讨论重点话题。根据德国现行法，车辆中所积累的数据所有权原则上属于车主。2016年4月，欧盟的《一般个人数据保护条例》正式出台，明确并扩展了数据主体的权利，包括数据获取权、修改权、删除权、限制处理权以及可携权等，将在2018年5月正式实施。德国作为欧盟成员国之一，将直接适用此法规。

第四，建立圆桌会议制度。德国联邦交通和数字化设施部2016年发布“自动和互联驾驶战略”后，为引导社会广泛参与此战略，德国政府针对自动驾驶可能面临的技术、法规和社会问题，建立了跨学科、跨部门的自动驾驶圆桌会议制度，联合各州政府、产业协会、研究机构、消费者协会等重要参与方，共同商讨问题，并已在一些重要议题上达成共识。

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自动驾驶面临的政策和法律问题

从自动驾驶面临的法律问题看，既有各国研发和推广自动驾驶存在的共性问题，也有我国因管理制度不同而产生的特殊问题。

（一）从测试门槛看，车企均需支付较高的测试保证金

自动驾驶技术在全球的应用仍处于测试阶段，出于安全因素考虑，当前立法对自动驾驶测试普遍提出了较高的保证金要求。例如美国佛罗里达州、内华达自动驾驶法案均规定了，进行自动驾驶车辆测试的机构申请许可时，应当提交价值500万美元的现金存款、债券等作为保证金。

（二）从法律责任看，车辆事故责任界定尚不明晰

实际上，自动驾驶技术涉及的事故责任问题难点是基于高度自动或完全无人驾驶模式下的讨论。根据美国汽车工程师协会（SAE）将自动驾驶技术划分的6个等级[13]，立法难点在于第3阶段之后的立法，因为第3阶段与第4阶段的最主要区别就是第4阶段后，人类将不再需要作为系统的监视者和紧急情况下的操作者，这一阶段立法面临机器伦理、责任分担规则等多方面复杂问题，需要政府部门、学界与业界共同讨论完善。

（三）对我国而言，除上述共性问题外，测绘相关立法可能对自动驾驶部署带来阻碍

目前我国采用的测绘坐标系统为GCJ-02，由中国国家测绘地理信息局制定，而国际采用的地心坐标系为WGS-84，前者在后者基础上进行了一定的偏转。《中华人民共和国测绘法》规定，在不妨碍国家安全情况下，确有必要采用国际坐标系统的，必须经国务院测绘行政主管部门会同军队测绘主管部门批准。从实践看，国内地图测绘企业和互联网地图信息服务企业通常无法获得未经偏转的地理坐标，自动驾驶模式下将很可能带来路况判断的失误，引发安全风险。

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我国自动驾驶政策与立法建议

2016年5月，工业和信息化部，就“大力推动节能与新能源汽车”提出发展路线图：到2020年，掌握智能辅助驾驶总体技术及各项关键技术，初步建立智能网联汽车自主研发体系及生产配套体系；到2025年，掌握自动驾驶总体技术及各项关键技术，建立较完善的智能网联汽车自主研发体系、生产配套体系及产业群。目前交通、公安等部门正在推动自动驾驶测试等立法，但尚未提出具体时间表。结合上述研究，我们提出以下建议。

（一）加强组织领导，建立协同机制

建议按照《中国制造2025》战略规划，一是利用车联网及智能网联汽车现有工作机制，有效发挥现有试点示范区在技术研发、测试认证、标准研究、安全评测等方面的积极作用，积极实现智能网联汽车发展路线图所制定的发展目标。二是根据《推进“互联网+”便捷交通 促进智能交通发展的实施方案》，进一步明确交通、公安、工信、地理测绘等多部门分工及职责，统筹研究解决自动驾驶发展涉及的法规、技术、标准等综合性监管问题。

（二）加快法规修订，提供制度保障

根据NHTSA、SAE等机构发布的技术标准作为对照，为更好推动我国自动驾驶测试工作，一是在《中华人民共和国道路交通安全法》等法律法规基础上，加快制定自动驾驶车辆安全测试标准，在今年年内出台车辆测试规定。二是建立自动驾驶测试车辆许可制度，在2018年前出台自动驾驶车辆测试准入要求，简化准入程序。三是对现有道路运输及安全规定进行调整，根据需要制定新的法律法规，包括开展高度自动驾驶环境下的法律责任研究等，此项工作应于2020年前完成。

（三）完善配套措施，逐步推动商用

为实现我国自动驾驶汽车正式商用，建议借鉴国际经验，尽快完善各项保障措施：一是开辟更多自动驾驶封闭测试路网，明确自动驾驶汽车路测准入要求，逐步允许车企开展公开道路测试；二是协调国家地图管理部门，寻求地图坐标主动偏转问题解决方案；三是完善自动驾驶商业保险制度，打消车企及消费者顾虑；四是推动《网络安全法》、《民法通则》等立法出台，加强个人信息保护、数据跨境流动等方面立法，保障消费者隐私权。

（四）加强国际政策对接，推动国内外互认

鉴于我国未加入联合国《维也纳道路交通公约》、《1958年协定》等国际法规制度安排，在国内自动驾驶立法制定及修订尚需时日情况下，可全面评估参与《公约》或《协定》带来的利弊，逐步推动车辆驾驶证件、车辆技术标准的互认工作，协助我国企业化解“走出去”壁垒，实现国际化发展。

[1] 2017年，Lyft 可能会进入第一阶段，该阶段Lyft 将提供给用户半自动驾驶汽车，不过这些车辆只能沿着固定的路线行驶。第二阶段，自动驾驶汽车将可以自主导航行驶，而不仅仅是沿着固定路线行驶，而且最高速度仅限于每小时25英里。第三阶段，预计将在2021年到2022年进入，届时所有 Lyft 的服务都由全自动驾驶汽车完成，汽车也将获得更快的行驶速度。进入该阶段之后，个人汽车保有量将迅速下降。

[2] 全称为《关于对轮式车辆、安装和/或用于轮式车辆的装备和部件采用统一条件并相互承认基于上述条件批准的协定书》，目的是使参与协定各方共同制修订欧洲统一的汽车技术法规——ECE法规，并按照法规对汽车产品实施统一的型式批准制度。ECE法规属于《1958协定书》的附件部分。

[3] 联合国世界车辆法规协调论坛工作组专家自2014年起开始评估此项修正带来的安全风险，并有望于2017年论坛会议上获得采纳。

[4] 美国政府部门汽车安全的最高主管机关，作为美国政府部门车辆安全监管的权威机构，承担制定车辆安全管制政策、确保各类车辆必须符合机动车安全法规要求的职责，并且与环保部紧密合作，要求车辆符合排放相关标准。

[5] 详见：http://www.nhtsa.gov/About+NHTSA/Press+Releases/dot-federal-policy-for-automated-vehicles-09202016，访问时间2016年9月21日。

[6] 九个州分别为加利福尼亚州、佛罗里达州、密西根州、内华达州、北达科他州、田纳西州、犹他州、华盛顿，亚利桑那州，其中亚利桑那州以行政命令形式发布。

[7] 以佛罗里达州交通管理局推出的关于自动驾驶车辆的法案为例，“自动驾驶车辆是指装备有自动驾驶技术的车辆。自动驾驶技术是指安装在车辆上，在人力因素不主动操纵或监控车辆的情况下，实现车辆自动行驶的技术。”

[8] 地理类型包括了州际高速公路、州内高速公路、城市环境、复杂的城市环境、居住区道路、未铺装或无标识道路六种类型。

[9] 环境类型包括了雨、雪/冰、雾、夜晚驾驶、大风五种类型。

[10] 1988年由Contra Costa投票组成的公共机构，主要负责管理郡之间的运输销售税务项目，以及进行郡之间交通运输规划工作。详见：http://www.ccta.net/about。

[11] 此处无人驾驶汽车指的是没有驾驶员、方向盘、刹车踏板、车内控制器的机动车。

[12] 详见：http://www.usnews.com/news/business/articles/2016-09-07/michigan-may-not-require-a-human-in-self-driving-test-cars，访问时间：2016年9月12日。

[13] 0级为传统驾驶，1属于辅助驾驶，2属于部分自动化，3属于有条件自动化，4属于高度自动化，5属于完全自动化。