网络空间国际治理现状与趋势

一

2017年全球网络空间国际治理总体态势

2017年以来，随着各国政府深入参与到网络空间治理进程中，网络空间国际治理越发受到全球现实政治影响，围绕各类治理议题的多方竞合博弈更趋复杂。与此同时，网络安全问题的不断涌现和信息技术产业的创新变革，驱动着国际治理呼声日益高涨、新兴治理热点快速涌现。

1、网络空间国际规则制定进入深水区

一方面，本届联合国信息安全政府专家组（UNGGE）因自卫权、反措施等相关国际法在网络空间适用的明显分歧，而未能达成最终成果性文件。这意味着随着联合国网络空间国际治理进程从原则性规范转向具体条款适用，直接关系到各国在网络空间的核心安全利益，在缺乏有效共识的情况下，达成一致接受的成果越发艰难。另一方面，美西方国家政府、智库、企业纷纷出台网络空间国际行为规范，如法国《建设数字社会中的国际和平与安全》、北约的《塔林手册2.0》、微软《数字日内瓦公约》、荷兰政府和美国东西方研究所组建全球网络空间稳定委员会、G7《网络空间国家责任声明》等。美西方国家正试图通过系列文件逐步凝聚共识和推进合作，在有效阻断中俄等国推进的国际规则制定进程的同时，进而谋求形成符合自身利益的网络空间国际治理规则。

2、网络安全国际竞合博弈持续深化

在区域合作领域，2017年受“WannaCry”勒索病毒肆虐等全球性网络安全事件影响，国际社会各方网络合作进一步深化，致力于探寻更加安全与稳妥的解决之道。七国集团（G7）、二十国集团（G20）就构建安全网络环境、建设安全的信息基础设施等方面进行深入讨论。2017年12月美国特朗普政府的首份《国家安全战略》中明确与欧洲、亚太和中东地区盟国和伙伴共同建立强有力的防护网络，进一步加强信息共享、共同打击网络空间恶意行为的合作。在双边合作领域，受现实国际政治格局与双边关系影响，中美、中俄网络安全竞合博弈呈现出不同变化与特点。从中美看，国际合作工作持续推进。2017年首轮中美执法及网络安全对话、中美网络安全二轨对话，两国政府代表和学者围绕当前两国在网络反恐、打击网络犯罪、网络空间主权等网络安全重大问题，寻找扩大共识和缩小分歧的解决方案。从美俄来看，在2017年持续发酵的“俄网络干选”事件影响下，双方网络安全竞争更趋紧张。2017年8月，美共和党参议员亦向美国会提交一项授权法案，禁止特朗普与俄罗斯建立联合网络安全部门。2017年11月，美国指控俄罗斯针对白宫使用恶意软件，塑造俄罗斯对全球网络空间的威胁者形象。

3、各国网上信息内容治理大幅加强

受全球恐怖主义和极端主义威胁向网络空间蔓延的持续影响，欧洲主要国家出于维护公共安全的需求，全面强化互联网企业对网络信息内容的治理责任。2017 年5 月七国集团峰会（G7 Summit）发表声明，呼吁互联网服务提供商和社交媒体巨头加大力度联合打击在线恐怖内容。2017年7月，德国出台《反仇恨言论法》要求互联网企业移除暴力、非法内容和虚假信息，并提出了高达5000万欧元的罚款。2017年9月，欧盟委员会发布了针对互联网企业打击非法内容的指导方针，并警告相关企业加快消除恐怖主义和极端主义信息内容。与此同时，自2017年初美国政府宣布俄罗斯黑客确定干扰美国总统大选以来，围绕俄罗斯干预他国民主政治进程的调查事件不断发酵，并扩展到英、法、德等欧洲国家。美英等国政府纷纷向脸书、推特等互联网企业施压，要求共享有关俄罗斯通过散播虚假新闻干扰政治的相关信息，并敦促企业采取有效措施打击网络虚假信息。

4、网络空间数据安全规则日益分化

全球数据本地化趋势逐步蔓延。以俄罗斯为代表，数据本地化存储要求最为严格，继以违反数据本地存储法律要求封锁领英（LinkedIn）后，2017年又对脸书发出了将予以阻断警告。欧盟和我国则在数据本地化和跨境流动寻求平衡，一定程度上采取了数据本地化政策，对跨境数据流动实施了限制。继2016年欧盟通过《一般数据保护条例》限制跨境数据流动后，2017年德法数据保护机构相继作出决定，禁止脸书（Facebook）与其收购的瓦次普（WhatsApp）之间用户数据的共享和转移。我国也相继发布了《个人信息和重要数据出境安全评估办法（征求意见稿）》和国家标准《信息安全技术 数据出境安全评估指南（征求意见稿）》，对个人信息和重要数据出境提出明确的管理要求。与之相对，虽然美国政府在特朗普上台后宣布退出了支持跨境数据自由流动的跨太平洋伙伴关系协定，但美国商务部长罗斯在2017年10月发表的演讲中明确表示，美国仍将寻求扩张亚太经合组织（APEC）基于自愿原则加入的《跨境隐私规则体系》，以防止其他国家限制跨境数据流动，并探索使《跨境隐私规则体系》与欧盟数据隐私保护机制相适应的路径。

5、关键资源治理主导权博弈进入新阶段

作为负责在全球范围内对互联网唯一标识符系统及其安全稳定的运营进行协调的管理机构，2017年ICANN国际化改革迈出关键一步。1月，宣布与美商务部2009年签署的承诺确认文件终止，至此，ICANN与美政府之间的协议已全部解除。2月，ICANN 董事会治理委员会通过改进计划，成立一个新的负责监督ICANN 问责机制的董事委员会，正式启动赋权社群工作。在改革后的社群问责体系下，ICANN 董事会的权力将受到社群的限制与约束，赋权社群拥有任免ICANN董事会成员或重组董事会的权力，并由此将形成以赋权社群为核心的ICANN治理体系与问责机制。但是就目前情况看，IANA职权移交并未能实质性改变ICANN资源分布和权力分配的不对称性，也远未完成国际社会各方对“多利益相关体”创新机制建设的期待。如ICANN政府咨询委员会因故缺席赋权社群首次工作会议，司法管辖权问题仍处争议中。

6、数字经济驱动网络空间治理新热点不断涌现

2017 年，人工智能、无人驾驶、物联网、区块链、5G、量子通信等技术加速发展并成为各国产业竞争的前沿，主要国家政府相继出台数字经济相关战略政策，积极推动人工智能、无人驾驶、物联网等领域的产业发展。如美国国会众议院通过一部《自动驾驶法案》（《SELF DRIVE Act》），其纽约州通过关于算法问责的法案（《Automated decision systems used by agencies》）；欧盟通过全球首个关于制定机器人民事法律规则的决议，德国提出全球首个自动驾驶汽车伦理原则；我国出台《新一代人工智能发展规划》。与此同时，全球主要国际性组织也全面关注新技术引发的新治理议题。例如世界经济论坛高度关注工业4.0、数字经济和网络安全等议题，电气电子工程师学会发布了《人工智能设计的伦理准则（第二版）》，以此来规范人工智能未来的产业发展；国际电联也在发布全新的5G标准规范。

二

2018年全球网络空间国际治理趋势展望

1、大国关系将加剧网络空间国际治理复杂化

随着美俄两国日益紧张的大国关系投射到网络空间，两国网络空间国际治理上的对抗将进一步白热化。美等西方国家出于维护民主政治安全，将不断通过网络空间结盟合作、强化网络自卫权和反措施等方式来抵御来自俄罗斯网络虚假政治宣传和意识形态渗透。与之相对，俄罗斯全球网络空间战略具有显著的去美国化趋势，积极寻求阻断美国主导下的国际规则制定进程。

2、各方围绕数字经济国际规则布局全面展开

在世界经济增长动能不足，贫富分化日益严重的大背景下，信息技术产业创新带来的数字经济异军突起，成为驱动全球经济发展的有力引擎，数字经济新规则制定将直接关系到各国长远发展利益。出于抢抓新规则制定主导权的需要，国际社会各方围绕人工智能、无人驾驶、物联网、区块链、5G、量子通信等新兴领域治理的交流互动将持续增强，国际合作机制将大量涌现，联合发布国际规范文件将显著增多。

3、网络安全合作逐步向专业化细分领域发展

随着网络空间与现实世界融合渗透持续深化，除了在既有的打击网络犯罪和恐怖主义，以及应对网络攻击等传统安全领域外，当前国际社会网络安全合作的核心关切点将进一步向更加专业化的领域拓展，如金融系统安全、物联网安全、关键基础设施保护以及隐私保护等领域，这就意味着安全合作向着实践“一线”延伸，未来国际网络安全合作的相关对接将更加专业化和精准化。

4、网上信息内容治理制度机制构建持续加速

在网上恐怖主义威胁加剧和俄罗斯黑客干预大选事件的影响下，美西方国家对网上信息内容管制的政策调整将不断加快，传统媒体审核手段将向互联网延伸，逐步结束互联网企业不承担起信息内容安全责任的历史。以社交媒体为代表的互联网企业主动开展对政治广告、伦理、种族等相关内容过滤，强化违法有害信息内容处置时限要求将成为重点。

（作者：中国信息通信研究院安全研究所 彭志艺 闫希敏 谢俐倞）