发出国际互联网治理的中国声音

蔡雄山  腾讯研究院法律研究中心主任、首席研究员

第58届ICANN(互联网名称与数字地址分配机构)社群会议刚刚结束。ICANN会议每年召开三次,汇聚了来自全球的多利益相关方互联网社群,包括:个人用户、企业、公民社会、政府部门、研究机构、非政府组织等,旨在共同讨论影响域名系统(DNS)的各项事务并制定政策。笔者第一次参与了ICANN一系列会议,体验了其“自下而上、协商一致、多利益相关方”的决策模式。结合本次会议参与及观察,对我国参与国际互联网治理有几点思考。

作者在第58届ICANN社群会议上发言

  作为互联网底层基础设施的互联网三大关键基础资源,IP地址、域名和自治域号码能够标示网络及设备位置,实现网络寻址功能,是电信资源的重要组成部分,是互联网络建设、业务和市场发展的基础。国际社会讨论的互联网治理(Internet Governance),实质上主要是指以域名和IP地址为代表的互联网关键基础资源的管理。[1]

ICANN,互联网关键资源管理者

  互联网诞生于美国军方的科研项目,美国自1970年代起就承担了互联网地址分配的职责。

  ICANN是一个集合了全球网络界商业、技术及学术各领域专家的非营利性国际组织,其相关核心职能是由其下的IANA(互联网数字分配机构)履行的。美国商务部于1998年11月与ICANN签订谅解备忘录,由ICANN协调和管理IANA服务。IANA的职能是协调一些用来确保互联网平稳运行的关键要素。这些职能通常可分为三个核心领域:

 协议分配

  “协议参数管理”包括:维护互联网协议中使用的多个代码和编号。这项职能是在互联网工程任务组(IETF) 的协同配合下完成的。

 互联网号码资源

  “互联网号码资源管理”包括:在全球范围内协调互联网协议编址系统(通常称为IP 地址)。另外,此项职能还涉及将诸多自治系统编号(ASN)块分配给地区互联网注册管理机构(RIR)。

根区管理

  “根区管理”包括:分配顶级域(例如.cn和.com)运营商,并维护其技术和管理信息。根区包含所有顶级域(TLD) 的授权记录。

  从本质上说,ICANN就域名系统制定政策,IANA负责在技术层面落实这一决策。IANA对于根区文件的修改还须经过NTIA的首肯才能落到实处。正是通过这样的制度安排,美国政府对互联网根域名的修改具有最终审核权,并对全球互联网产生影响力。[2] 值得注意的是,在目前的互联网体系中,多个根服务器在中国设有节点,中国并没有自己运营的根服务器系统。

  事实上,ICANN的影响力并不局限于域名。作为互联网底层架构的关键资源,关乎到互联网的统一、安全与稳定,因此其相关决策影响着整个互联网产业,也正因为如此,国际互联网企业等广泛参与其中。

IANA管理权成功转移

  NTIA在2014年3月14日发布的官方声明中称,有意将网络域名管理权力移交给由全球利益相关方组成的社群。根据NTIA解释,上述社群指拥有将近20年互联网治理技术经验的互联网产业机构、相关技术组织、专家以及公民团体。

  NTIA要求提案必须得到全球互联网社群的广泛支持,并且符合下列四个关键原则:

  一是支持并加强多个利益相关方的模式;

  二是维护互联网DNS的安全、稳定以及弹性;

  三是符合互联网号码分配机构(IANA)全球用户及合作伙伴的需要和预期;

  四是维护互联网开放性。

  NTIA表示提案必须符合上述要求,并且NTIA不会接受任何一种政府主导的或者政府间组织机制的模式。经过互联网全球社群2年多的努力,2016年10月1日,IANA移交顺利完成,NTIA退出了对IANA的监管。这结束了美国单边管理IANA的格局,国际互联网治理迈进了新阶段。

美在互联网关键资源管理中仍占据主导优势

  虽然IANA管理权成功转移,但从目前来看(包括ICANN 58次社群会议),美在互联网关键资源管理中仍占据主导优势。虽然移交得以实现,美国仍然将凭借其在互联网产业方面强大的技术标准和创新实力、人才储备等保持在互联网治理中的一贯优势。NTIA明确表示必须将域名监管权力交由“全球多方利益相关者”并且将否决任何“政府主导或政府间组织机制”的监管形式,即坚决反对在联合国框架下成立新的政府间互联网管理机构或由现有联合国机构负责互联网治理特别是关键资源管理。技术标准、创新实力及人才储备最强的美国仍保持着最大影响力。以ICANN下的商业社群组织(Business Constituency)为例,(ICANN内的互联网商业用户的喉舌,主要参与者为互联网企业、电信公司等),其目前的主要参与者主要是谷歌、Facebook、AT&T、21 Century Fox等美国企业,更多代表其相关利益发声。

加强人才储备,从追随者到引领者

  有鉴于此,国际互联网治理需要更多发出中国声音。

  首先,需要强大的人才储备。ICANN的参与需要大批懂互联网、懂外语、懂国际规则的国际化人才。以语言为例,ICANN大会等通常会有同传,但其下很多社群组织工作会议英文还是工作语言,这对中国等英语非母语国家来说有天然的准入障碍。用英文起草相关文件及政策,对非英语国家将更加困难。从目前情况来看,主要工作会议还是英语国家在主导。

  其次,需要企业主动积极参与。ICANN遵循“自下而上、协商一致、多利益相关方”的决策模式。严格来说,谁都是利益相关方,都可以通过各种渠道自下而上的表达诉求,但如果不参与,最终的决策更多反应出积极参与者的利益诉求,而与其他利益相关方利益并不一致。可以看到目前美国大公司,包括谷歌、Facebook、AT&T、21 Century Fox等等都在其中有广泛深度的参与,甚至主导很多讨论及政策的起草,自然广泛代表其利益。此外,ICANN的各项工作,甚至包括大部分下属机构工作都属于志愿者性质,并无报酬,且需要花费大量时间精力,客观增加参与难度,需要克服。近年来,我国企业如腾讯等加入了ICANN的商业社群组织,正在做一些参与的积极尝试。

最后,需要不断熟悉规则,从追随者到引领者。我国互联网企业产业实力不断增强,在全球互联网十大上市公司中已经占据了5个。在产业实力日益增强的今天,需要从国际规则的追随者逐渐走向制定者、引领者。

  [1] 目前Internet Governance的范围有扩展之势,有Governance of Internet和Governance on Internet之分,比如国内谈的互联网治理就多为后者。

  [2] 2016年10月1日后NTIA已经退出IANA职能的监管。

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