社区更新引领美好城市生活——新时代背景下的特大城市更新实践与探索

《上海普陀区社区城市更新总体评估》最新获得2017年度全国优秀城乡规划设计三等奖、上海市优秀城乡规划设计二等奖

( 本文有部分内容发表于理想空间杂志第79期p42-45。)

作者：李金波

一、 引言

进入“十三五”以来，新常态下传统社会管理向现代社会治理转变，城市建设逐步向精细化管理转变。“社会和谐、关注民生”成为国家和地方关注的重要议题。在此基础上，上海市政府提出“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的土地管理思路。

在上述背景下，为深入推进普陀区建设"科创驱动转型实践区、 宜居宜创宜业生态区"的战略部署，以《上海市城市更新实施办法》为指导，普陀区对社区城市更新工作高度重视，于 2015年9月启动了《普陀区社区城市更新评估》研究工作，作为上海市范围内率先启动了区一级层面的社区城市更新评估和研究。本文为项目组同仁总结的亲身实践体会，欢迎分享。

二、 总体工作思路和框架

1、 明确工作定位

普陀区之前开展了大量不同层次的规划研究，面对众多的历史文件和智慧成果，《普陀区社区城市更新评估》要做的不是“破与立”，而是在以往规划工作基础上，为全区社区城市更新制定纲领性的文件，引领普陀区未来社区城市更新工作的推进。 向上贯彻普陀区城市发展的目标和要求；整体统领更新方向，协调各类专项规划，并可为下一步控详的调整修编、区域更新评估专项研究提供参考依据。

2、 统一工作目标

《普陀区社区城市更新评估》力求达到以下工作目标：提出未来普陀区社区城市更新目标、策略和行动计划；为普陀区未来社区城市更新工作提供工作框架；作为全区层面规划研究，为各街道更新提供基本更新指引； 激活社区发展动力，推动社会治理创新升级，促进社区可持续发展

3、确立工作思路

新目标：

围绕普陀区全面实施创新驱动发展战略，建设科创驱动转型实践区、宜居宜创宜业生态区的发展目标,社区城市更新从注重物质形态的更新向可持续发展社区的目标转变。突破土地资源的约束条件，盘活存量土地；调整产业结构，优化城市功能布局；提升城市公共服务水平，激发社区创新活力，注重包括社会、经济、环境目标在内的系统性更新升级。

新视野：

社区城市更新的视野将从自身走向区域，从区域层面整体统筹更新的方向。结合普陀发展的实际情况和当前面对的宏观环境背景进行深入分析，明确普陀区在上海发展转型，建设全球科创中心的地位和作用，再聚焦于普陀区社区城市更新本身，结合社区居民需求、突出问题导向、关注公众参与，自上而下与自下而上有机结合。

新理念：

由拆除重建为主单一的物质环境更新向“综合整治”、“功能置换”、“社区治理”相结合的多种更新方式并存转型。城市更新的工作方式由主要依靠拆除重建向以“渐进式、小规模、适应性”的有机更新方式为主的方向转变，并重点在于寻求对社区公共服务设施、公共开放空间等公共系统资源的改善、调整和整合。

新举措：

从分散、碎片化的个体更新走向系统性的结构更新。研究局部城市更新与普陀区总体功能布局调整的关系，确定更新试点。通过建立系统性、常态化的管理体系，建立城市更新的社会合作平台。制定相应的政策配套，行动计划和具体地块实施导则。处理好政府、市场、公众等利益主体的博弈，控制自下而上的市场目标对公众利益的损害。明确权责清单，构建持续稳定、多元互动的更新框架。

4、 技术框架

本研究既以问题导向立足现状，更以目标导向面向未来；既关注城市发展对于城市综合竞争力和可持续发展能力的需求，同时兼顾市民对宜居环境和民主参与的发展诉求。在难以为继和空间紧约束背景下，坚持落实以人为本、以质取胜、内涵发展的理念，推动普陀区空间、社会、治理协同发展。

三、摸家底——现状分析评估

本次规划开展了大量的现状调研工作，创新规划方法，完善大数据利用，提升公众参与水平。运用城市社会空间与物质空间相结合、宏观分析与大数据模型相结合的方法,有效利用人口结构分析、手机指令数据分析、出行通勤规律等大数据为规划研究提供强大的技术支撑。基于手机信令数据，探索了城市生活中新体系识别与评估的方案，提出了基于职住平衡的相关公共服务设施配套建议。倡导公众参与，通过问卷调查、居民深度访谈等深入社区、贴近居民的调查研究，广泛听取各方意见，应群众所盼，解群众所忧，聚众智编规划。

分类分级进行定量与定位双重评估：

一改传统公共服务设施服务半径“一刀切”的方式，根据人口年龄结构、设施规模、步行路径，分析设施最大供给量内的可承载人口的服务范围；同时分析半径路程内的合理步行路径范围，将两个范围叠加得出各居住地块人口所能获得的服务水平。

基于手机指令数据探索职住平衡分析：

从就业和居住人口密度分布可以看出，普陀区就业和居住空间布局基本一致，整体人群活动强度表现为东南高西北低的格局，东南部连片集聚形成人群活动的高强度区。就业人口与居住人口均主要分布在甘泉、宜川、长寿、曹杨新村和石泉等街道。

社区活力评估：

选取特定时间段手机用户密度(休息日下午2-3点的多日平均密度)来评估地块活力，密度值越高代表人群集聚程度越高，地块活力等级越高。对照前面的就业和居住人口密度分布图可以得到，这些活力较大的地块既是普陀区的就业中心、居住中心，也是居民的休闲游憩中心，即周末人们出行的主要目的地。长寿商业商务区对人口集聚效应较好，其次是长风生态商务区和真如镇街道也表现较好，长征镇中的中环百联的人口集聚程度较高。

四、获启示——国内外实践经验借鉴

从国内外实践案例来看，在社区城市更新过程中，应注重以下几个方面：

第一，体现人文关怀，倡导公共参与；重视社区居民的组织及人际关系的协调。

第二，注重社会自治、多方参与等多种更新方式，并理清政府各部门、社区组织及其他社区主体之间的关系，这样有利于改变目前我国社区多头管理，最后却无人承担责任的状况。

第三，强调社区物质、经济、社会全方面更新，社区城市更新不仅仅是一种城市建设的技术手段，还有深刻的社会和人文内涵。

第四，要有相对完善的法律法规体系和政策支持，才能保障社区城市更新的有效实践。

五、 找短板：更新面临的问题与挑战

面向空间与社会转型存在的四大方面的问题

六、 寻突破:更新共识与目标

统一更新共识

树立更新目标

以“宜居新普陀•美好新生活”作为普陀区社区城市更新的总体目标，以高品质、有机更新实现公平高效、服务便捷的宜居社区，环境优美、健康休闲的生态社区，文化繁荣、融洽互助的乐活社区，创新引领、活力四射的学习社区，多元互动、共治共享的和谐社区五大子目标，最终带动普陀城市空间和功能的战略性优化，组织管理和制度设计的系统性提升。

七、走新路：

落实五大目标的实施对策与行动计划

结语

社区城市更新是一项高度系统化的工作，既需要全面统筹的“顶层设计”，更需要对具体实践进行精密深入的路线设计，对关键问题，核心环节和重要地区进行重点突破；既是对城市更新工作本身的实践探索，更是立足于城市转型发展、社会治理的全面改革探索，进一步向社会彰显城市更新中“以人为本，民生为先”的基本价值观，为政府提供稳定的更新政策框架，同时也促使普陀人民对城市更新和城市未来建立更加积极、稳定的预期。展望未来，通过社区城市更新，实现普陀“城市让生活更美好”的发展前景。审视当下，实施社区城市更新发展规划仍是一项探索创新的工作，也是一项长期持续的工作。

（项目组主要成员：苏海龙 宋强 纪立虎 李金波 虞燕 徐幸子 龚樱子等）

编制过程中得到复旦大学张乐天教授、张伊娜教授、同济大学陈秉钊教授，以及普陀区规土局，社区办等相关部门领导的大力支持，在此一致表示感谢！