城市更新给轨道交通带来的新机遇与新挑战（一）城市轨道交通将全面进入经营新时代

过去几十年，中国城市的发展靠的是一套“土地财政+土地金融”的循环模式：政府出让土地获得收入，用这笔钱投入地铁、学校、管网等基础设施，基础设施推高周边地价，更高的地价既能带来更多出让收入，又能作为信用支撑向银行借贷，一个自我强化的循环就此形成。这套模式的精妙之处，在于用未来的预期撬动了当下的发展。但它的隐忧也藏在这里：一块地卖掉之后，政府在这块地上的直接收益就结束了，未来几十年的价值被提前兑换。而城市的建设用地终究有限，当可出让的土地越来越少，当房地产市场进入调整期，这套循环的源头就会松动。土地收入缩减，存量债务的利息却持续产生，压力便随之累积。

然而，太多项目建得漂亮，运营却一塌糊涂。城市更新的最终目的是创造价值。如何通过物业费、停车费、租金、产业服务费等构建可持续的现金流？如果让空间真正成为城市的“发展发动机”？城市轨道交通身处其中，当下如何面对这些问题，是需要我们深度思考的命题。

2026年6月

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正式印发《城市更新十五五规划 》

5 月 28 日，国务院正式印发《城市更新“十五五”规划》，这是我国城市更新领域首个国家级专项规划。规划设定"到 2030 年城市更新行动取得重要进展、到 2035 年基本建成现代化人民城市"的双阶段目标。本次规划首次在全国层面对居住空间、产业空间、公共空间设置量化目标——城镇老旧小区改造 11.5 万个、危旧房改造 50万套（间）、城中村改造 4000 个、地下管网改造 36.5 万公里、老旧街区厂区改造提升 1500 个。

到2030年，城市更新行动取得重要进展，城市开发建设方式转型初见成效，安全发展基础更加牢固，服务效能不断提高，人居环境明显改善，新旧动能加快转换，文化遗产有效保护，风貌特色更加彰显，治理水平大幅提高，城市成为人民群众高品质生活的空间。到2035年，城市更新体制机制更加完善，城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效取得显著成效，创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市基本建成。

精心培育创新生态。推动老旧街区厂区、低效产业园区、低效楼宇等转型升级，优化提升传统产业，培育壮大新兴产业和未来产业，因地制宜发展新质生产力，提升城市产业创新活力。发展智能建造，培育现代化建筑产业链。推动消费基础设施改造升级，发展首发经济、银发经济、冰雪经济、低空经济、赛事经济、体验经济等。培育国际消费中心城市。

优化城市快速路立交和出入口设置，改造瓶颈路段和节点，完善次支路网，实施道路微循环改造工程。严格规范城市轨道交通规划建设，推动轨道交通场站及周边一体化改造。优化城市货运网络规划设计，健全分级配送设施体系。实施老城区停车补短板行动，鼓励建设集约化停车设施，推进停车设施建设改造，按规定配建充电设施。持续开展人员密集区域停车综合治理行动。

建设连续完整的城市生态基础设施体系。加快修复受损山体、采煤沉陷区和特大矿坑。加强建设用地土壤污染风险管控和修复，有序推进污染地块环境修复与开发建设衔接。持续深化工业园区水污染整治，强化入河排污口排查整治，建设排污口分级分类监管体系。巩固城市黑臭水体治理成效。保护修复城市湿地，因地制宜推进渠化河道改造，建设幸福河湖、美丽河湖。统筹推进城市噪声等污染治理。结合地方实际，因地制宜、量力而行，完善城市绿地系统，推动公园绿地开放共享，加强古树名木保护。

推动高耗能公共建筑改造升级，鼓励采用合同能源管理等市场化节约能源服务。大力发展绿色建筑，推动超低能耗建筑、低碳建筑规模化发展。建立建筑能效等级制度，优化建筑用能结构。推广绿色设计，持续推进绿色建材评价认证和推广应用，稳步发展装配式建筑。推广绿色施工，鼓励使用新能源车辆和机械，加强建筑材料循环利用，促进建筑垃圾减量化，严格管控施工扬尘和噪声。

推进城市节水，建设海绵城市。深化气候适应型城市建设。加快城市污水收集处理设施补短板，推动建立厂网统筹的建设运维长效机制。持续完善垃圾分类收集和处理设施体系，健全城市生活垃圾资源回收利用体系。推进城市生活垃圾收运网络与再生资源回收网络融合。推动建筑垃圾利用处置设施建设，开展存量建筑垃圾专项整治。倡导绿色低碳出行，优化公交线网和站点布局，建设公交停车场等设施，建设改造人行道、非机动车道，构建城市绿色慢行交通系统。

实施城市地下管网和综合管廊建设改造。开展城市地下管网体检，加快实施燃气、供水、排水、污水、热力等老旧管网更新改造，因地制宜推动地下综合管廊建设。推进城市燃气管道老化更新改造，优化燃气设施布局，加强上游供给。推进供水设施更新改造，提高城市供水安全保障能力。完善城市排水防涝体系，健全洪涝联排联调机制。深入实施城镇供热“温暖工程”，推动老旧供热管网和设施设备更新改造，有序推进供热计量改造。统筹国防动员和城市地下管网建设改造。

加快城市基础设施生命线安全工程建设。强化对城市燃气、供水、排水、桥梁、隧道、热力、管廊等城市基础设施运行风险的实时监测、动态预警，及早发现和管控风险隐患。提高城市基础设施生命线安全工程建设运行质效，健全监测体系，完善风险隐患高效协同处置机制。

建立健全“先调查后建设”的保护前置机制。加强与全国文物普查衔接，开展老城区、老街区专项调查，形成历史文化名城、街区和历史地段、历史建筑潜在对象名单，开展预保护。按规定认定公布国家历史文化名城，推进省级和市县级保护对象认定公布，规范设立标志牌，开展数字化信息采集和测绘建档。

整体保护历史文化名城、街区和文物及周边风貌。开展历史文化名城、街区保护提升工程。开展不可移动文物、历史建筑和传统民居修缮。建立以居民为主体的保护实施机制，提升人居环境品质。坚决防止大拆大建、拆真建假。

活化利用不可移动文物、历史建筑、工业遗产、历史文化街区、历史地段等，在严格保护其核心价值与风貌的前提下，引入新业态新功能，以文化赋能产业发展，丰富城市文化体验、旅游休闲功能，同时避免过度商业化、同质化。

完善城市风貌管理制度。加强城市更新重点地区、重要地段风貌管控，保护城市独特的历史文脉、人文地理、自然景观，植根中华优秀传统文化，塑造特色风貌。开展城市设计并作为城市风貌管理的重要依据，提出建筑高度、体量、风格、色彩等控制要求，从整体平面和立体空间上统筹建筑布局、协调景观风貌、提升空间品质。加强建筑设计管理。落实“适用、经济、绿色、美观”建筑方针，推动建筑设计传承创新，更好体现中华美学和时代风尚。强化优秀建筑设计作品正向引导作用，提升建筑设计质量。严格限制超高层建筑。提高既有建筑改造设计水平。提升住宅建筑设计品质。

建立健全城市管理统筹协调机制，发挥好“一委一办一平台”作用，加强对城市治理工作的指挥调度、组织协调、监督评价，依托数智化手段提升城市运行和治理效能。探索社区党组织领导下的居委会、业委会、物业服务企业协调运行新模式。完善居民、企业、群团组织、社会组织参与城市治理制度机制，发挥志愿服务作用，拓宽新就业群体参与渠道。

发挥党建引领基层治理协调机制作用，加强跨部门工作统筹和协同联动。坚持和发展新时代“枫桥经验”，深入开展城市管理进社区工作，运用“吹哨报到”、“接诉即办”等工作机制，及时解决群众急难愁盼问题。加强物业服务市场监管，推动“物业服务进家庭”，鼓励有条件的物业服务企业向养老、托育、家政、文化、健康、助残等领域延伸。推动住宅小区建设骑手友好社区。加强互嵌式社区建设。

推进城市全域数字化转型，建设城市信息模型（CIM）基础平台，打造集约统一、数据融合、高效协同的城市数字底座。完善CIM基础数据库和标准体系，丰富拓展“CIM+”在城市更新中的应用场景。推进房屋建筑和市政设施赋码，建设国家房屋建筑和市政设施基础信息库。推动区块链赋能住房交易、产权登记等。健全国家、省、城市三级城市运行管理服务平台体系，推动城市运行“一网统管”。

完善财政支持政策。通过中央预算内投资等对符合条件的项目给予支持。中央财政支持实施城市更新行动。允许通过地方政府专项债券支持符合条件的城市更新项目建设，支持用作项目资本金。地方政府加大财政投入，在确保完成国家任务的前提下，推进相关资金整合和统筹使用。落实城市更新相关税费减免政策。

优化金融支持措施。发挥各类金融机构作用，引导金融机构按照市场化、法治化原则，在业务范围内为城市更新项目提供金融服务，不得新增地方政府隐性债务。对风险可控、商业可持续、符合条件的项目，允许采用综合开发、银团贷款、项目投资等市场化模式给予支持。探索金融支持城镇老旧住房自主更新、原拆原建的有效举措。

积极吸引社会资本参与。推动符合条件的城市更新项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）、资产证券化产品等。支持符合条件的城市更新企业发行公司债券、中期票据等。按照谁受益、谁出资原则，充分发挥市场机制作用，构建政府、市场、居民资金合理共担机制。规范实施政府和社会资本合作新机制，鼓励民营企业积极参与城市基础设施建设运营。稳慎推进公用事业价格改革。

政府统筹协调各类存量资源，支持国有企业、民营企业参与城市更新。发挥街道、社区作用，建立居民、产权人、企业等多方主体参与机制。建立城市更新专家库和智库，引导专业技术力量提供全过程咨询服务。培育城市更新专业化运营机构。完善城市更新社会风险评估、矛盾化解处置机制。

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发展范式正从“开发逻辑”转向“运营逻辑”

城市更新不仅是多方利益的动态平衡过程，是中国城镇化下半程整个基础设施投融资与公共服务供给体系的变革，更是中国城市化发展迈向高质量发展的“成人礼”。正如清华同衡规划设计研究院党总支书记、院长恽爽在接受凤凰网《问渠人物》专访时指出：与传统增量开发不同，存量更新涉及政府、居民、企业、周边社区等多元主体，各方价值排序需要协调。例如政府追求公共利益最大化，居民关注生活品质提升，而企业则更看重投资回报效率。最终的解决方案往往不是最优解，而是各方都能接受的次优解。

在多方参与的城市更新格局中，资金、资源与统筹能力成为项目落地的关键，也让市场主体的角色定位愈发清晰。在此背景下，央国企成为城市更新的主力军。同时，我们也要认识到：当前城市更新也面临诸多困境，其中政策与标准的不完善尤为突出。现行的建设标准多形成于增量时代，面向存量的标准不仅数量有限，且相互之间缺乏衔接，导致项目推进过程中容易出现环节断裂，时间成本居高不下，一般企业难以承受漫长的盈利周期。这也间接让融资能力、现金流承受力更强的央企、国企走到台前。

恽爽同时也指出：城市更新的未来一定是多主体参与，不同企业“各司其职，发挥专长”，因此涉及城市更新的融资手段也应同步更新。为破解资金难题，恽爽建议采用“资金拼盘”模式，整合中央财政支持、地方资金、自有资金、REITs以及商业资本等多元资金来源，分散各方压力。此外，她特别强调要将资产增值与运营环节分开核算，过去房地产开发的“快钱”思维，要求项目在短时间内收回成本并盈利，但城市更新项目的运维应聚焦于自身盈亏平衡、服务社会与城市治理，资产增值部分应归资产所有方，而非让运维环节背负前期成本。某银行针对城市更新推出的金融产品。该产品打破了传统的物业抵押模式，将资产与运营方分离，只要运营方具备实力、业绩良好且拥有长期租约，就能获得贷款，为城市更新运营单位提供了资金支持。

挑战不仅只是资金，增量时代的收益是“卖房/卖地”的一次性收入，而存量更新的核心收益来自于持续的运营现金流。但当前对公共空间、老旧小区共有产权等“模糊产权”的界定和让渡缺乏法律依据，社会资本无法建立稳定、可预期的长期收入模型，导致投资裹足不前。

拉长时间，这种范式的变化对城轨行业的影响是根本性的、结构性的，而非周期性的。它不是简单地减少几条线路，而是对行业赖以生存的投融资、建设和运营逻辑进行全面重构。特别是对于低效城轨（尤其是市域快线）过去的客流预测建立在“城市以站点为核心进行高密度增量开发”的假设上。现在，增量用地和人口导入大幅放缓，TOD（以公共交通为导向的开发）模式从“画饼”变成了“改造”，客流培育周期被拉长，远期7至10年实现客流与财务平衡的模型已不成立。

从功能需求来看：大规模通勤需求增长将出现放缓，取而代之的是对既有网络“补短板”的需求，例如，最后一公里的接驳、枢纽间的快速联络、多网融合换乘的便捷性等，而非长距离的新建线路。

从建设成本角度来看：在已建成区修地铁，即“拆迁+深基坑+密布管线+交通导改”，其直接工程成本是城市外围的2-3倍。以北京、上海城区加密线为例，部分线路每公里造价已突破15亿元，甚至更高。

这些复杂性的因素，在不同城市出现两极分化的情况：一部分条件较好的城市将呈现出结构性软着陆，而有的城市则会出现断崖式下跌，特别是对对债务风险高的城市，基本冻结新项目审批。

城市轨道交通作为沉没成本极高、外部性显著的公共品，其投资收缩还将对地方产生连锁反应：短期，固投“压舱石”效应减弱与债务“悬空”风险将进一步加剧。土地出让收入锐减，而运营亏损持续扩大。“以地养铁”模式的崩塌，将使大量轨道专项债和城投平台贷款的还款来源悬空，可能触发隐性债务风险的显性化。

中期，倒逼“存量经营”革命与公共服务市场化改革。当政府无力承担每年巨额的运营补贴时，将被迫推动票价改革、实施多元化经营（如广通商，即广告、通信、商业等），并实质性推进“轨道交通+物业+社区”的深度经营，从“建设运营企业”向“城市综合服务商”转型。并加速行业出清与整合，特别是对经济实力弱、人口流出、债务高企的城市，其轨交公司将面临严重的生存危机，可能引发重组、托管甚至破产清算。这在发达国家已有先例。

长期将重塑国土空间效率与公平。在效率层面，资本将更集中于已证明有效率的超大城市和都市圈，交通网络的规模效应和网络效应进一步增强，支撑国家提高全要素生产率的核心战略。公平层面，中小城市丧失通过大规模举债建设轨交来“拉动经济、抬升地价”的机会。这就需要中央通过更大力度的均等化转移支付和区域性交通枢纽建设（如以普通公路、低运量公交为主），来防止区域间基础设施代差被拉大。

城市公共空间和公共服务领域的使用权、经营权创新，是关乎未来十到二十年，中国所有城市能否积累起真正可持续的、有现金流的“优质资产”，还是留下一堆没有产出的“沉没成本”的根本性考验。如果说“增量标准的错配”是技术层面的困境，那么“开发逻辑向运营逻辑的转变”面临的是更深层的则是基因级困难。

组织的基因错配： 我们的城投平台、轨交集团，其组织架构、人才储备、KPI考核，都是围绕“投资建设”这一核心能力构建的，而非“服务运营”。让一个习惯了和施工方、银行打交道的组织，去琢磨如何提升客户体验、建立会员体系、运营社群，是一场脱胎换骨的剧痛。

资产的产权困境： 运营的前提是清晰的产权和收益权。但大量的城市公共空间和准公共资产，其权能边界模糊。一个桥下空间、一段老旧城墙、一个社区公共配套，谁有权投入、如何获取收益、权益如何保障？无恒产者无恒心，亦无恒久的运营。

金融工具的期限错配： 运营是长周期的现金流故事，但我们的融资工具多为3-5年的中短期债权。缺乏能穿越周期的、与运营回报周期匹配的长期耐心资本（如REITs、长期股权投资），使得运营企业常年被流动性压力所困，难以从容规划长远。

延伸阅读

根据房管局数据，2026 年第 22 周，全国 30 城新房单周成交面积（网签口径）233.6 万平米，单周同比下降 3.9%；全国 30 城新房累计成交面积（网签口径）3923.7万平米，累计同比下降 9.4%。全国 15 城二手房单周成交面积（网签口径）192.0 万平米，单周同比增长 14.1%；全国 15 城二手房累计成交面积（网签口径）3643.9万平米，累计同比下降 0.1%。全国 100 大中城市成交土地规划建筑面积 1850.0 万平方米，单周同比下降 3%。2026 年前 21 周，全国 100 大中城市成交土地规划建筑面积 44477.8万平方米，累计同比下降 11%。

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