PDCA循环法在财政预算绩效管理中的应用

前言：全面实施绩效管理不仅是新时代国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，也是一项具有长期性、持续性的战略议题。在财政预算绩效管理中引入PDCA循环，并将其同目标管理相结合，通过对项目全过程预算绩效管理流程的梳理，推进项目绩效指标数据库的构建，提高项目管理的标准化水平，提高项目预算绩效管理的科学性。

一

引言

财政预算绩效管理是指在预算管理中融入绩效理念，将绩效目标设定、绩效跟踪、绩效评价及结果应用纳入预算编制、执行、监督全过程，以提高预算的经济、社会效益为目的的管理活动；是一种以支出结果为导向的预算管理模式，是深化预算管理改革的具体措施，是一个完整的闭环机制。

随着预算绩效管理工作的深入推进，我国自2015年开始实施中期财政规划，中期财政规划是中期预算的过渡形态，其规划期一般为3年，每年向前延伸一年，在时间上实现滚动管理。这一中期财政规划执行周期与PDCA循环模式非常类似，将PDCA循环引入财政预算管理过程中，并将其与目标管理相结合，对于提高预算绩效管理质量，深入推进预算绩效管理工作具有重要的现实意义。

二

PDCA循环法在财政预算绩效管理中的应用原理

PDCA循环是一个前进、上升的循环系统,PDCA每循环一周,一方面巩固了前面PDCA循环取得的成绩,解决了全部或部分遗留问题；另一方面发现管理中新暴露出的潜在的问题,并在下一个循环中寻求解决。PDCA循环的周期性、控制性、系统性和层次性与预算绩效管理工作是一致的。

将PDCA循环引入财政预算绩效管理中，项目执行的“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”过程可以看做是一个“PDCA”循环过程，循环中，每一年度的“预算编制阶段、执行监控阶段、绩效评价阶段”均执行更为细化的“PDCA”循环，按照“大循环通过小循环来落实,小循环保证大循环实现”的原理不断推进项目执行期内工作任务的改进、完成。PDCA循环法在财政预算绩效管理中的应用原理如图1。

图1：PDCA循环法在财政预算绩效管理中的应用原理

三

PDCA循环法在财政预算绩效管理中应用模式

（一）预算编制阶段（P阶段）

预算编制阶段既是整个项目管理活动的起点和首要环节，也是预算绩效管理工作的起点。其重点任务是根据项目规划、年度工作任务、预算申报金额等内容，确定项目绩效目标及各项工作具体指标。在此阶段，引入目标管理，加大绩效目标审核管理，提高绩效目标设置的科学性、合理性，对于指导项目实施，开展绩效执行监控和考核、评价具有重要意义。PDCA循环法在预算编制阶段的应用模式见图2。

图2：PDCA循环法在预算编制中的应用

（二）绩效监控阶段（D阶段）

财政预算绩效管理的整个PDCA循环过程中,项目预算执行过程是周期最长的阶段，这一阶段实施的好坏直接影响项目年度计划能否顺利执行，绩效目标能否实现以及项目产出和效果能否达到预期设定指标。PDCA循环法在预算执行监控阶段的应用模式如图3。

图3：PDCA循环法在绩效监控中的应用

（三）绩效评价阶段（C阶段）

绩效评价是预算绩效管理的核心环节,是预算绩效管理过程中难度最大、最富有挑战性的阶段，是预算绩效管理PDCA循环的第三个阶段。此阶段从绩效目标设定、运行、监控，到管理周期结束，目标实现程度如何、产出情况如何、财政资金投入效果如何，都应有一个全面的考核与评价。PDCA循环法在评价阶段的应用模式如图4。

图4：PDCA循环法在绩效评价中的应用

（四）在项目后续执行年度的应用（A阶段）

项目预算绩效管理仅仅做到执行监控和绩效评价是远远不够的，还需要在后续年度对评价结果进行应用，即PDCA循环的第四个环节。此阶段仅引入目标管理，不再执行阶段内部的PDCA循环。此阶段主要任务是整合预算编制阶段、绩效执行阶段、绩效评价阶段中发现的问题，针对发现的问题，制定相应地改进措施。同时，针对前面阶段在目标管理中发现的问题，在下一执行周期内改进绩效目标及指标设置，推动项目绩效指标数据库的构建，提高项目管理水平，推动项目标准化管理。此阶段并不是PDCA循环在预算绩效管理中的终点，相反，它恰恰是下一个项目执行周期的起点，在本轮循环中发现的未解决的问题将带入下一轮循环，并作为下一轮循环的主要问题加以重点解决。

四

PDCA循环法在财政预算绩效管理中的成果应用初探

（一）构建项目绩效指标数据库

根据PDCA循环法在财政预算绩效管理中的应用模式，通过对项目执行周期内填报的绩效目标及完成情况统计，综合分析项目在绩效目标设置的科学性、合理性及存在的不足之处，进而构建包含项目适用指标、周期指标、不适用指标的绩效指标数据库。

在构建绩效指标数据库时，针对执行内容相对固定的项目，可以选取项目1-3个年度的绩效目标，对项目填报内容及完成情况进行分析：一是对同一指标内容进行对比分析，分析指标完成情况的变化趋势及变化原因，形成指标后续年度的参考值。需要注意的是，指标值的参考数据绝不是项目几个年度内指标填报数值或完成数值的简单平均，而是在综合衡量部门（单位）、项目中长期发展规划及财政中长期规划的基础上，同项目主管部门、项目执行单位及财政部门等有关各方充分沟通的基础上形成的参考数值，且参考数值的区间不是固定不变的，将在后续年度根据项目执行情况，不断改进参考数值的设置区间。二是对个性指标进行分析，针对项目1-3个年度内设置的个性指标，分析其指标内容的合理性及可适用性，关注指标内容是否与项目年度内容相符、指标内容是否适用于项目后续执行年度、项目指标值设置数值是否有相关参考数据等内容。关于个性指标设置合理性及指标值参考区间的设置需结合项目绩效评价结果及项目相关方座谈确立。三是针对周期指标的分析，要充分了解项目周期指标设置的指标内容、周期及完成要求，并根据绩效评价结果及与项目相关方座谈完善周期指标的参考区间。

基于绩效评价结果及相关绩效指标数据信息统计、分析，建立项目适用指标库、周期指标库和不适用指标库，参考模板详见表1-3。

表1：项目适用指标库

表2：项目周期指标库

表3：项目不适用指标库

（二）逐步推进标准化项目管理

根据PDCA循环法在财政预算绩效管理中应用模式，PDCA循环在预算绩效管理的整个过程中，更强调绩效信息在整个PDCA循环中的流转,更能体现预算绩效管理的系统性、周期性、循环性、长期性。PDCA循环法在财政预算绩效管理，既能根据上一执行周期中发现的问题，改进当期预算绩效管理，同时通过对项目执行周期内的项目指标设置情况、执行情况、完成情况等内容进行多方对比分析，有助于项目绩效标准的确立及项目标准化管理工作的推进。PDCA循环法在推动标准化项目管理中的作用机制见图5。

图5：PDCA循环法在推动标准化项目管理中的作用机制

1.预算编制阶段。引入目标管理，对项目绩效目标设置的完整性、相关性、适当性、可行性进行审核，对项目数量指标、质量指标、成本指标、时效指标等产出指标和效果指标设置数值、内容信息加以审核，提高项目目标设置的明确性。

2.项目执行阶段。以绩效监控为手段，跟进项目预算执行情况及绩效完成情况，针对项目绩效目标设置情况，监控其目标完成情况，同时关注项目过程管理的规范性，提高项目管理的科学性。

3.绩效评价阶段。根据绩效评价结果，对项目内容明确、过程管理完善、绩效显著的项目进行标准化探索，以便项目后续年度管理更为规范、科学；对项目内容体现不够充分、过程管理不够规范、绩效信息不够充分的项目，探索项目改进措施，以便在项目下一执行年度改进项目管理中存在的问题，提高项目管理水平。

4.标准确立阶段。根据项目执行情况及绩效评价结果，通过对1-3个项目执行年度内项目绩效信息的梳理，明确项目内容、项目预算编制标准、项目分项支出标准。从推进立项依据政策化、实施方案合理化、绩效目标科学化、项目活动清单化、支出内容选项化、经费开支定额化，建立健全项目编制的规范体系。

五

结束语

本文仅从项目管理层面对财政预算绩效管理过程的PDCA循环模式进行了梳理，并针对PDCA循环法在财政预算绩效管理中的应用模式进行了初步探索，提出了绩效指标数据库的构建框架及PDCA循环法在推动项目标准化管理中的作用机制。希望对实现科学预算绩效管理有一定帮助。

作者：杨晓婉、刘清波、王爽

全文刊载于：《公共资金绩效服务》2018年上半年刊