评价技术:定性和非差异化效果指标对绩效评价工作的影响

结合绩效评价的工作实际,美国评估指标体系的科学化具有很强的借鉴意义。在绩效评价的实践中,倚重定性的效果指标表现出明显的缺陷。因为,一个项目的效果好坏,过多依赖于评价人员的主观判断,缺乏科学性和客观性,最终导致评价流于形式,而无法真正反映项目效果。例如,一台地方性的春节晚会,定性效果指标设计为“晚会是否具有鲜明的时代特征”,定量的效果指标为“晚会收视率,并与同类型的节目收视率进行比较”。在评价现场,项目主办方提供了大量的现场图片和视频资料,当地的一线明星、华丽的舞美制作及尚佳的音响效果,戏曲、歌舞、小品、杂技和相声样样俱全,形式多样,内容多为当下政治、经济与社会生活中的热点。在丰富的资料面前,评价人员很难否定这台精心准备的晚会没有“鲜明的时代特征”。但如果通过定量的指标,晚会的收视率,即大众对晚会的认可程度,办会效果则可一目了然。如果收视率过低,再具有“鲜明的时代特征”的晚会,没有大众的认可,也只能是“自娱自乐”了。换言之,一台投入几百万的晚会只有廖廖数人坐在电视机面前,财政的钱无疑是大海抛石,没有太多实际意义。

所以,大量财政资金投入后带来的社会性、经济性和效益性才是财政绩效真正指向所在。定性指标对项目的评价往往停留在“投入产出”阶段,无法进一步深入挖掘资金使用效果。钱花了,晚会办了,投入是产出了,但效果到底怎么样,并不清楚,这远不是开展绩效评价工作的目的。定性指标掩盖了项目的真正效果,直接导致评价项目“个个高分,个个优秀”。

相比较而言,定量的指标简单、明确,操作性强,如一把利箭,直中项目靶心。它不仅能科学客观反映资金使用效果,还能积极地引导项目主办方分析原因,发现问题,总结经验,以及预算主管部门调整预算安排结构,避免财政资金使用浪费,提高资金使用效率。

效果指标设计上的第二个分歧,即,是否考虑N项间差异。如果忽略差异,在实施方案制定阶段,就为评价人员带来了很大的困难,不断力求在不同性质和内容的项目间找到平衡点,比如,一个公共文化服务的项目,其具体的内容和开展形式多种多样,有群众读书活动、文化宣传栏升级改造、(APP、微信及网页三维一体)公共文化服务平台建设、博物馆免费开放服务、基层文艺宣传活动等。其结果,生硬地在“群众文化”的主题下,拉出一个所谓“大而全”的效果指标来涵盖上述全部形式。由于设计的效果指标与部分项目间的相关性太弱,在报告评分阶段,为了避免分歧,只要和“大而全”的指标沾上边的,项目效果即可得分,这大大违背了绩效评价客观公正的原则。

其实,在效果指标制订时,不论坚持定性还是忽略差异化的作法,本质上均是采取模糊或“打擦边球”的方式对项目效果进行评价,将最能体现项目效果的核心内容边缘化,人为拔高项目评分,进而回避对关键性问题的讨论。这种作法,不仅降低了绩效评价工作质量,而且极大削弱了绩效评价的意义。

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