市县规划改革探索与实践——甘肃省正宁县多规合一城乡统筹总体规划

本项目荣获

“2017年度北京市优秀城乡规划设计奖”

(总体规划及研究类)

二等奖

项目类型:多规合一、总体规划

项目委托:甘肃省正宁县规划局

项目地点:甘肃省庆阳市正宁县

规划团队:总体规划研究一所、市政规划研究所、生态环境研究所、上海数慧系统技术有限公司

获批时间:2016年12月

01

项目背景

在国家加快推进市县规划体制改革的背景下,本项目作为甘肃省首批多规合一改革试点,要求在规划体制改革上加大力度,勇于创新,大胆改革,先行先试。项目以规划体系、空间布局、数据标准、管理机制“四个统一”为目标,以评估摸底、发展规划、底线管控、信息平台“四大任务”为核心,破解城市发展中国土、规划、经济、生态建设相互掣肘的难题,实现了粗放发展向科学布局转变,多头规划向统一共识转变,各自审批向同步审批转变,是应对总体规划改革的一项具有创新性的改革实践。

正宁县区位图

02

正宁概况

正宁县拥有农林业、能源和旅游三大优势资源,也面临交通、生态、贫困三大问题,表现为区域交通发展滞后、水土流失严重、城乡收入差距大,属于六盘山片区扶贫攻坚重点县及陕甘宁革命老区贫困重叠区,全面小康任务较重。县域呈现“三川四塬”典型地貌特征,人口和经济活动主要集中在塬面上,贫困主要发生在川区,川塬发展差异明显。

地形地貌与城乡居民点分布图

此外,受到水资源和土地资源两方面的制约。一是不仅资源型与工程型缺水并存,而且面临水资源时空分布不均的制约。二是土地资源承载能力有限,多规矛盾明显。70%以上的用地处于坡度较大的黄土高原残垣沟壑区,不适宜城乡建设。适宜城乡建设的坡度小于10%的规模化发展空间大部分为基本农田。

坡度分析图

03

规划特色

规划立足于解决正宁县面临实际问题,结合规划改革的要求,在技术内容创新、工作方法创新和规划成果创新三个方面形成以下特色:

1、技术内容特色

建立从县域全覆盖到县城总规修编-乡镇规划两个层次的规划体系,改变常规的城市总体规划技术内容形式,直接应对技术升级和机制改革,形成“一张蓝图、一个数据库、一个平台”的技术成果。

技术内容构成示意图

1)一张蓝图

(1)多规摸底,实现“资源整合,差异协调”

多规摸底的思路是针对各项规划的不同特点,建立问题导向的协调机制。强调在统一的发展目标下进行多规协调。首先从正宁县多部门已编制的40多项规划中选择对社会经济发展和空间布局影响重大的规划进行实施评估。对“多规”的技术标准、数据精度、发展目标、城镇体系规划、空间管制、建设用地布局和指标等进行全面比对。根据多规差异的不同,采取了“两类八种”多规差异协调方式,县域重点协调空间管制边界冲突斑块,并重点对中心城区和乡镇建设用地指标和冲突斑块进行精准协调。

“两类八种”多规差异协调方式示意图

(2)发展规划,实现“战略引领,结构引导”

首先,在协调“多规”发展目标的基础上,结合正宁发展的新形势、新要求和新机遇,确定发展目标为“全面建成小康社会,建设陇东生态文明示范区”,并分解为经济、生态、社会、空间分目标指导各部门专项规划。

其次,选取“多规”共性指标纳入指标体系引导全域发展,专项规划在落实本指标体系的同时可进一步细化专业性指标。

第三,制定统领发展的全域战略性框架。基于正宁县“三川四塬”的地形地貌,兼顾经济产业和人口社会的空间分布,以行政村为最小空间单元,形成了“四类八区”的全域空间格局,四类指的是一级塬、二级塬、川区和林区四类发展区,八区指的是四个塬面、三个川区和一个林区。制定“一级塬重点集聚、川区二级塬重点奔小康、林区重点保育生态”的空间发展策略,引导全域空间资源合理利用。中心城区继承现行总规“一心、两轴、四组团”的空间结构,重点对中心、轴线、组团的功能布局进行优化,优化工业布局,增强旅游、养老、商贸等功能。在全域发展目标指引下,对不同类型的乡镇进行不同策略的发展引导,规划意图向乡镇规划延伸。

县域空间格局图

中心城区用地规划图(2030年)

(3)空间管控,实现“底线控制,刚弹并济”

通过划定空间管制区和控制线进行全域空间管控,形成各方共识下的空间边界划定和发展指标分解,既可守住底线边界,又科学有效支撑发展。

首先,建立覆盖全域的“三区两级五线”空间管控体系,明确空间管控的部门事权,提升政府空间管理效能。

其次,以“一线一策”为原则,以法律法规、行政法规、部门规章为依据进行控制线管理。

第三,建立开发边界控制线的管理机制和调整机制。对城市建设用地布局预留一定的弹性指标,保留合理的备用地,设定发展备用地的空间布局要求、规模控制要求、功能控制要求、启动时机条件、程序建议。

“三区五线”空间管控体系

全域控制线划定

2)一个数据库

应对规划管理智慧化的规划信息载体转变。从静态图纸转变为可动态维护可联动更新的数据库,规划形成了基础现状、参考规划、差异分析、控制性规划等四个子数据库,为智慧化规划管理奠定了数据基础。

3)一个平台

应对规划管理机制改革的管理工具转变。通过建设“多规合一”规划管理信息平台,实现信息共享,辅助决策,为提高行政效能提供了技术支撑。

信息平台示意图

2、规划方法特色

本次规划采取了协调式规划的工作方法,针对各部门进行专项对接与协调,工作更加深入细致,通过协商机制设计,达成全程多部门有效沟通。同时,本次规划也结合规划编制对甘肃省多规合一技术导则提出了优化完善的建议。

3、规划成果特色

规划成果包括1份规划文本、1份说明书、1份专题研究报告、1套数据库、1个平台和9份镇(乡)城乡统筹纲要。对传统总规文本内容进行了局部调整,重点增加了全域空间管控、控制线规划、中心城区空间管控等章节,对附表内容进行了完善优化。

规划成果示意图

04

实施成效

首先,规划解决了已有规划的相互冲突和开发管理的混乱问题,形成多规合一为引领、多位一体、“多规融合”的空间规划体系,为各专项规划、中心城区控规、乡镇规划编制提供了依据。

第二,通过多规协调技术手段优化空间布局,科学有效地保障了县域十三五及重大项目的落地实施。

第三,“多规合一”信息平台已通过验收,加快推进行政审批方式改革、流程再造、制度创新,切实有效形成业务配合、环节契合、信息共享、协同审批的协调机制,有效配置土地资源,提高政府行政效能。

文中图片均为项目组提供

本内容由清华同衡 总体规划研究中心提供

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  • 原文链接:http://kuaibao.qq.com/s/20171215G0Q1XH00?refer=cp_1026

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